Dit deel van het Handboek omgevingsveiligheid gaat in op de 'veilige en gezonde fysieke leefomgeving'. In artikel 2.1 van de Omgevingswet is deze doelstelling gekoppeld aan het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en het milieu. Het benutten van de leefomgeving kan, zolang het samen gaat met het  bieden van veiligheid en bescherming. Of de geboden bescherming voldoende is om de veiligheid te waarborgen is een onderdeel van een integrale bestuurlijke afweging.

Dit deel van het handboek bevat de volgende onderdelen:
- integrale benadering vanuit de Omgevingswet;
- veiligheid, gezondheid en milieu;
- brede bestuurlijke afweging.

De specifieke informatie over het toepassen van wet- en regelgeving is te vinden in de stappenplannen omgevingsveiligheid.

Integrale benadering vanuit de Omgevingswet

Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het in onderlinge samenhang benaderen van de leefomgeving. Deze samenhangende benadering wordt in praktijk gebracht via de inhoud van omgevingsvisies, -plannen en -vergunningen en via het besluitvormingsproces.

Bij een integrale benadering wordt in het besluitvormingsproces rekening gehouden met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Dit kunnen belangen zijn als gezondheid en omgevingsveiligheid, maar ook bereikbaarheid, werkgelegenheid, voorzieningenniveau, etc. Zo kan een gemeente besluiten om een nieuw zeer kwetsbaar object in een bestaand brandaandachtsgebied toe te staan, wanneer in de integrale afweging andere onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving zwaarder wegen.

Uitgaan van een integrale benadering vraagt om participatie. Door vooraf informatie te delen, open te staan voor nieuwe inzichten en mogelijkheden te bieden voor meedenken, komen verschillende invalshoeken, kennis en creativiteit beschikbaar. Een dergelijke vroegtijdige samenwerking vergroot de kwaliteit van de oplossingen en kan bijdragen aan het draagvlak voor de bestuurlijke keuzes. De Inspiratiegids Participatie Omgevingswet geeft praktische handvatten hoe participatie ingevuld kan worden.

Een samenhangende benadering van het proces tot het komen van een omgevingsplan houdt in dat er tijdens de besluitvorming een integrale afweging van belangen is. Dit kan worden georganiseerd door verschillende belanghebbenden en inhoudsdeskundigen te betrekken en inbreng te laten hebben tijdens de voorafgaande verkenning en de voorbereiding van het besluitvormingsproces. Integraliteit wordt in deze context opgevat als een werkwijze. Voor de ontwikkeling van een omgevingsplan betekent dit dat naast alle andere belangen die spelen in het betreffende gebied, ook rekening wordt gehouden met de mogelijke gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen.

Naast een integraal proces (werkwijze) om te komen tot een besluit wordt er naar gestreefd dat ook het resultaat van het besluitvormingsproces integraal is. Een integraal omgevingsplan kan hierbij dienen als instrument om ruimteclaims te coördineren en hierin samenhang aan te brengen. Deze samenhang kan tot uitdrukking komen in een zekere logica in de inrichting van een gebied en de activiteiten die er plaats vinden. Het streven is dan om activiteiten zoveel mogelijk elkaar te laten versterken en zo min mogelijk te laten conflicteren. Bijvoorbeeld door er voor te zorgen dat een industriegebied benedenstrooms van een natuurgebied ligt in plaats van bovenstrooms. Het coördineren, afstemmen en waar mogelijk integreren van verschillende ruimteclaims is hierbij geen doel op zich, maar een middel om de maatschappelijke doelen van de omgevingswet (artikel 1.3) te realiseren, namelijk het in onderlinge samenhang:

  • bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
  • doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Veiligheid, gezondheid en milieu

De fysieke leefomgeving kan, samen met de activiteiten die er plaats vinden, gevolgen hebben voor de gezondheid en veiligheid van mensen en de bescherming van het milieu: in positieve of negatieve zin. Zo kan een groene en beweegvriendelijke omgeving met een verhoogd geluidsniveau en activiteiten met gevaarlijke stoffen in de omgeving,op verschillende manieren invloed hebben op veiligheid, gezondheid en milieu.

De instrumenten uit de Omgevingswet bieden overheden kansen om bij te dragen aan een gezonde en veilige leefomgeving. De website gezonde leefomgeving  biedt meer informatie over het samenwerken aan een gezonde leefomgeving. Bij het thema gezondheid gaat het hierbij niet alleen om aan- of afwezigheid van lichamelijke of psychische ziekte, maar ook om de mogelijkheden van mensen om zelf invloed uit te oefenen op fysieke, emotionele en sociale uitdagingen. Veiligheid is op een zelfde wijze te operationaliseren, het gaat niet alleen om de aan- of afwezigheid van gevaar, maar ook om de mogelijkheden voor bescherming. Bescherming van mensen tegen de gevolgen van een incident met gevaarlijke stoffen door een gebied zo in te richten dat de mensen die er verblijven zijn beschermd tegen de gevaren van een brand, explosie of een gifwolk. Bescherming betekent in deze context het voorkomen en beperken van gewonden, doden en schade als gevolg van een ongewoon voorval met gevaarlijke stoffen. Dit kan dan gaan om de directe gevolgen, maar ook om de indirecte gevolgen die voortkomen uit het langdurig onbereikbaar zijn van een gebied, of de uitval van vitale infrastructuur zoals transport-, elektriciteit-, communicatie- of drinkwatervoorzieningen. 

Wat voldoende veilig of beschermd is, is - afhankelijk van het perspectief - op verschillende manieren uit te leggen. Vanuit een beleidsmatig perspectief is voldoende veilig het door het bevoegd gezag gekozen of gewenste beschermingsniveau voor een bepaald gebied (wat leidt tot eisen die worden gesteld aan activiteiten in de leefomgeving). Vanuit juridisch perspectief gaat het erom of de motivatie bij de bestuurlijke besluitvorming alle relevante aspecten vanuit regelgeving bevat. De technisch-inhoudelijke uitleg van voldoende veilig gaat erover of de (beoogde) maatregelen ook daadwerkelijk leiden tot het bestuurlijk gewenste beschermingsniveau. De invulling van bescherming en benutting van de leefomgeving kan door gebruik te maken van de instrumenten die de Omgevingswet biedt.

Voor het uitvoeren van de Omgevingswet, hebben overheden verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking, waaronder algemene rijksregels, de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma, het omgevingsplan (gemeenten) of de omgevingsverordening (provincies), het projectbesluit of de omgevingsvergunning. In deze documenten kunnen overheden hun visie, beleid en regels vastleggen.

Een uitgebreide toelichting op rollen, taken en wetsinstrumenten is te vinden op de volgende website: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/wetsinstrumenten/

De omgevingswet kent een zestal kerninstrumenten:

1. Omgevingsvisie, met de strategische visie van het Rijk, de provincie en de gemeente voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving;

2. Programma, met maatregelen waarmee het bevoegd gezag een omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken; 

3. Decentrale regelgeving, zoals omgevingsverordening provincie, omgevingsplan gemeente  en waterschapsverordening waterschap;

4. Algemene rijksregels, met regels voor activiteiten die burgers en bedrijven in de leefomgeving uitvoeren, zoals het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving;

5. Omgevingsvergunning, waarmee burgers en bedrijven (en overheden) aan het bevoegd gezag toestemming kunnen vragen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren;

6. Projectbesluit, een instrument waarmee provincie, waterschap of Rijk toestemming kan geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving.

Brede bestuurlijk afweging

Bij de visievorming en ontwikkeling van een gebied, worden vanaf het begin de verschillende belangen gewogen en meegenomen in de bestuurlijke afweging. Waarborgen van veiligheid en beschermen van gezondheid en milieu gaat ook over het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting. In de bestuurlijke afweging speelt bijvoorbeeld mee in welke mate een ongeval als gevolg kan hebben dat een groot gebied langdurig onbereikbaar is of zonder stroom, communicatiemogelijkheden of drinkwater zit.

In het gebied rond activiteiten met gevaarlijke stoffen laten aandachtsgebieden zien waar extra aandacht nodig is om aanwezigen te beschermen tegen de gevaren bij ongevallen. De beleidsambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is dat de inzichtelijkheid die de aandachtsgebieden bieden, bijdraagt aan een tijdige en expliciete bestuurlijke afweging. Door vooraf na de denken over de inrichting van een gebied kunnen maatregelen die nodig zijn om mens, milieu en economie voldoende te beschermen meegenomen worden in het ontwerp.

Wanneer er maatregelen nodig zijn om mensen te beschermen, gaat in eerste instantie de voorkeur uit naar oplossingen die niet alleen voor mensen in nieuw te bouwen gebouwen zinvol zijn, maar ook bijdragen aan bescherming voor mensen in bestaande gebouwen. Daarnaast is aandacht nodig voor mensen in de buitenruimte, bijvoorbeeld op campings, attractieparken of bij andere buitenactiviteiten. Soms kan dit ook vragen om een bestuurlijke afweging tussen veiligheid en gezondheid. Concreet voorbeeld: buiten wandelen kan goed zijn voor de gezondheid, maar bij een wandelroute door een aandachtsgebied is het wellicht niet mogelijk om alle wandelaars bij een ongeval te beschermen. De bestuurlijke afweging zou zich dan kunnen richten op de vraag in hoeverre wandelen in een aandachtsgebied wel of niet moet worden gestimuleerd.

Zowel in de Omgevingswet als in het Bkl neemt bescherming een centrale plaats in. In de Omgevingswet wordt bij de beschrijving van de maatschappelijke doelen van de wet gesproken over ‘de bescherming en verbetering van het leefmilieu’ (art. 1.3). Een omgevingsvisie bevat dan ook ‘een beschrijving van de hoofdlijnen van de bescherming en het behoud van het grondgebied’ (art. 3.2). In het Bkl wordt gesproken over het treffen van maatregelen binnen een aandachtsgebied ‘ter bescherming van personen in die gebouwen en op die locaties’ (art. 5.15 lid 2b). De Nota van toelichting bij het Bkl legt de link met bescherming het meest expliciet. De doelstelling van het bereiken en in stand houden van een veilige fysieke leefomgeving kan worden gerealiseerd via het omgevingsrecht dat een belangrijke functie heeft ‘bij de bescherming van mensen tegen de gevolgen van activiteiten die risico’s voor de omgeving meebrengen’ (paragraaf 8.1.4.2).

Aandachtsgebieden zijn gebieden waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren die in de omgeving kunnen optreden. Voorbeelden zijn warmtestraling (brand), overdruk (explosie) en concentratie giftige stoffen in de lucht (gifwolk).  Aandachtsgebieden maken het inzichtelijk in welk gebied zich bij een ongeval bij een activiteit met gevaarlijke stoffen nog levensbedreigende gevolgen voor personen in gebouwen kunnen voordoen. Binnen de aandachtsgebieden is extra aandacht nodig om aanwezigen te beschermen tegen mogelijke ongevallen bij activiteiten met gevaarlijke stoffen.

De aandachtsgebieden maken deze gevaren zichtbaar. Voor de bepaling van de aandachtsgebieden is uitgegaan van de bescherming die nieuwbouw en reguliere rampenbestrijding biedt. De gemeente beoordeelt of, en zo ja welke maatregelen nodig zijn om mensen in aandachtsgebieden voldoende te beschermen.

Op grond van het Bkl (artikel 5.15, lid 1) moet binnen een aandachtsgebied rekening worden gehouden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar, als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met gevaarlijke stoffen.

Het beleidsdoel van het 'aandachtsgebied' is dat voorafgaand aan besluitvorming wordt nagedacht over de risico’s en de mogelijke effecten bij een incident bij de (vergunde) activiteit met gevaarlijke stoffen; onderdeel daarvan is het overwegen van maatregelen die nodig zijn om veiligheid voldoende te waarborgen en de fysieke leefomgeving en omgevingskwaliteit (milieu en gezondheid) voldoende te beschermen.

Relatie beschermen en aandachtsgebieden

Het Besluit kwaliteit leefomgeving schrijft voor dat het bevoegd gezag in ieder geval na moet denken over bescherming van mensen in aandachtsgebieden. Het bevoegd gezag binnen de gemeente bepaalt of, en zo ja welke, maatregelen nodig zijn om mensen in aandachtsgebieden te beschermen. Wat een zinvolle beschermingsmaatregel is, hangt af van het type incident en de afstand tot het incident. Bij het selecteren van zinvolle maatregelen maakt het bovendien uit hoe snel het gevaar ontstaat en of mensen zich binnen of buiten bevinden. Uiteindelijk besluit het bevoegd gezag - vanuit de brede blik van onder andere het ruimtegebruik, hulpverlening en milieu - of de bescherming van mensen in een gebied tegen de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen voldoende is om de veiligheid te waarborgen.