Dit stappenplan maakt deel uit van het Handboek omgevingsveiligheid en dient als technisch hulpmiddel bij een besluit van de gemeente over het deel van het aandachtsgebied dat wordt aangewezen als voorschriftengebied waar aanvullende brand- of explosiewerende bouweisen verplicht zijn (of daaraan gelijkwaardige maatregelen).

 Het stappenplan kent de volgende onderdelen:
1 – aanwijzen voorschriftengebied;
2 – bepalen bescherming geboden door het voorschriftengebied;
3 – toepassen van gelijkwaardige maatregelen.

Aanwijzen voorschriftengebied

Op basis van artikel 5.14 Bkl besluit de gemeente of een (deel van het) brand- of explosieaandachtsgebied wordt aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied. Binnen voorschriftengebieden gelden aanvullende brand- of explosiewerende bouweisen (of daaraan gelijkwaardige maatregelen). Uitgangspunt van het Bkl is dat een brand- en explosieaandachtsgebied in het omgevingsplan wordt aangewezen als brand- en explosievoorschriftengebied (artikel 5.14, tweede lid). Dit geldt ook wanneer het aandachtsgebied in een risicogebied ligt. De aanvullende bouwvoorschriften die toegepast moeten worden bij nieuwbouw binnen het voorschriftengebied zijn opgenomen in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

Voorschriften van toepassing op nieuwbouw
Door de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan gelden voor nieuw te bouwen (zeer kwetsbare) gebouwen binnen het brand- of explosieaandachtsgebied aanvullende bouweisen. Deze aanvullende eisen hebben betrekking op het brand- en explosievoorschriftengebied. Gifwolkaandachtsgebieden kunnen niet worden aangewezen als voorschriftengebied en hiervoor gelden dan ook geen aanvullende bouweisen. Voor gifwolken gelden generieke eisen die onafhankelijk van een aandachtsgebied voor nieuw te bouwen gebouwen gelden.

Een voorschriftengebied kan een deel van of het gehele aandachtsgebied zijn. In het deel van het aandachtsgebied dat in het Omgevingsplan is aangewezen als voorschriftengebied, gelden aanvullende bouweisen voor nieuwbouw en vervangende nieuwbouw van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen. De aanvullende bouwvoorschriften die toegepast moeten worden bij nieuwbouw binnen het voorschriftengebied zijn opgenomen in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Deze aanvullende bouweisen hebben tot doel om mensen in een gebouw te beschermen tegen de effecten van een van buiten komende brand of explosie. Voor gedeelten van het bouwwerk die buiten het voorschriftengebied liggen hoeven geen aanvullende bouweisen uit het Bbl worden toegepast. Zolang de aanwijzing van brand- en explosievoorschriftengebieden in het omgevingsplan niet is gedaan, gelden binnen het aandachtsgebied géén aanvullende bouweisen.

In een brandvoorschriftengebied zijn de regels van de artikelen 4.91 tot en met 4.95 uit het Bbl van toepassing. In een explosievoorschriftengebied gelden de regels van artikel 4.96 van het Bbl. De artikelen bevatten bouweisen ter beperking van de gevolgen van brand- en/of explosie, zoals de sterkte van de constructie bij brand, de brandwerendheid van wanden, ramen en deuren, de brandbaarheid van de gevel en het dak, een van de bedreiging (brand) afgekeerde ligging van nooduitgangen en het voorkomen van de scherfwerking van ruiten (Nota van toelichting Bbl, paragraaf 4.2.14).

Het beleidsdoel achter het 'voorschriftengebied' is dat aanvullende eisen gesteld kunnen worden aan nieuwbouw als aanvulling op de maatregelen die binnen het hele aandachtsgebied gelden (artikel 5.15 Bkl) . De beleidsambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is dat aanvullende bouweisen alleen daar worden toegepast waar ze nuttig én noodzakelijk zijn. Zeer kwetsbare gebouwen zoals ziekenhuizen, gevangenissen, kinderdagverblijven) gelegen in aandachtsgebieden moeten altijd worden aangewezen als voorschriftengebied, waardoor hiervoor altijd de aanvullende bouweisen gelden. De aanvullende bouweisen gelden niet voor bestaande gebouwen die binnen een voorschriftengebied liggen.

Bouwvoorschriften voor nieuwbouw
Zoals hiervoor is uiteengezet, gelden de aanvullende bouweisen pas zodra de gemeente in het omgevingsplan een bouwlocatie in een brand- of explosieaandachtsgebied heeft aangewezen als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied. Uit het Bbl vloeit verder voort dat de aanvullende eisen alleen gelden voor nieuw te bouwen gebouwen. Het gaat hierbij om:

a. bebouwingsmogelijkheden die voorafgaand aan de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan al bestonden, en

b. nieuwe bebouwingsmogelijkheden die in het omgevingsplan worden toegelaten binnen een brand- of explosieaandachtsgebied bij een bestaande activiteit met externe veiligheidsrisico’s.

Wat betreft de onder a bedoelde bestaande, maar nog niet benutte, bebouwingsmogelijkheden moet worden opgemerkt dat hierbij vooralsnog geen onderscheid wordt gemaakt tussen bebouwing die vóór en na de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan is toegelaten. In beide gevallen gaat het om nog niet benutte bebouwingsmogelijkheden waar de initiatiefnemer bij het realiseren moet voldoen aan de aanvullende bouweisen uit het Bbl. Het onderscheid is wel van belang voor de vraag naar de voorzienbaarheid (en vergoedbaarheid) van de schade.

Het tweede lid van artikel 4.1 van het Bbl bepaalt dat het al dan niet gedeeltelijk vernieuwen van een gebouw na sloop, waarbij alleen gebruik wordt gemaakt van de oorspronkelijke fundering, geldt als nieuwbouw. Op elke vorm van bouwen nadat het vorige bouwwerk met uitzondering van de gehele of gedeeltelijke fundering is gesloopt zijn de nieuwbouwvoorschriften van toepassing.

Binnen voorschriftengebied is voldoen aan de aanvullende bouweisen niet altijd verplicht
De aanvullende bouweisen gelden niet voor een gebouw dat op de datum van de aanwijzing van het voorschriftengebied al binnen het aandachtsgebied aanwezig is. Deze eisen gelden – na aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan - pas als op die locatie een nieuw gebouw wordt gebouwd.

Bij functiewijziging of verbouw van een bestaand gebouw (bijvoorbeeld een kantoorpand waarin appartementen worden gebouwd) is geen sprake van nieuwbouw in de zin van het Bbl. Mocht een functiewijziging naar zeer kwetsbaar worden overwogen (bijvoorbeeld van flat naar zorginstelling) dan zal de extra bescherming voor de bewoners en gebruikers op een andere wijze inhoud moeten krijgen dan door het toepassen van aanvullende bouwvoorschriften.

Bouweisen gelden niet voor de risicobron
De aanvullende bouweisen zien toe op de bescherming van personen in gebouwen in de omgeving van een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. Daarmee is op voorhand duidelijk dat de eisen geen betrekking hebben op de risicobron zelf (bijvoorbeeld een buisleiding). Met de woorden ‘het bouwen van nieuwe bouwwerken’ in artikel 4.1 Bbl worden niet de regels voor het uitvoeren van bouwwerkzaamheden (het bouwproces) bedoeld, maar wordt bepaald dat de nieuwbouwregels van toepassing zijn op het bouwwerk op het moment dat het bouwwerk daadwerkelijk in gebruik wordt genomen.

Motivatie kleiner of geen voorschriftengebied

De gemeente mag besluiten om het aandachtsgebied in het omgevingsplan slechts gedeeltelijk of niet aan te wijzen als voorschriftengebied. De motivering van een dergelijk besluit kan worden onderbouwd door aan te tonen dat de al aanwezige beschermende maatregelen zorgen voor voldoende bescherming. De gemeente kan bijvoorbeeld verwijzen de maatregelen die al binnen het aandachtsgebied zijn genomen teneinde de veiligheid voldoende te waarborgen en milieu en gezondheid voldoende te beschermen, zie stappenplan besluitvorming (onderdelen 'basisbescherming als vertrekpunt' en 'meewegen al aanwezige bescherming').

Voorschriftengebied verplicht bij zeer kwetsbaar gebouw
De bevoegdheid om het aandachtsgebied slechts gedeeltelijk of niet aan te wijzen als voorschriftengebied geldt niet voor locaties binnen een aandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten. Dat betekent dat die locaties in het omgevingsplan moeten worden aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied (artikel 5.14, derde lid).

Bij de afweging of voldoende bescherming kan worden geboden, is het belangrijk om ook rekening te houden met de bescherming die de bestaande omgeving al biedt tegen ongevallen met gevaarlijke stoffen. Nederland is immers niet ‘leeg’ en de wens tot het bieden van veiligheid is niet nieuw. Ook in bestaande gebieden zijn in het verleden al maatregelen getroffen die (een gedeeltelijke) bescherming bieden. Door gebruik te maken van de bestaande omgeving kan voordeel worden gehaald uit deze investeringen uit het verleden en kunnen wellicht grotere aandachtsgebieden worden vastgesteld zonder grootschalige aanpassingen in de omgeving om de aanwezigen te beschermen.

Bij het bepalen of de huidige omgeving al bescherming biedt, gaat het niet alleen om maatregelen die in het kader van veiligheid zijn genomen. Soms gaat het om maatregelen die primair een ander doel hebben, maar ook veiligheidswinst kunnen opleveren. Denk hierbij aan de volgende voorbeelden:

  • Een stoeprand of verkeersdrempel heeft als primaire functie een taak bij het reguleren van het verkeer, maar kan als dubbelfunctie ook bescherming bieden tegen een plasbrand doordat de brandende vloeistof de verhoging niet zomaar kan passeren;
  • Een geluidswal heeft als primaire functie het weren van geluid, maar kan als dubbelfunctie ook bescherming bieden tegen een explosie doordat scherfwerking door de wal wordt tegengehouden en in sommige gevallen de drukgolf zelfs deels kan afbuigen;
  • De aanwezige bebouwing en infrastructuur kunnen als dubbelfunctie invloed hebben op een gifwolk doordat de manier waarop de gifwolk zich mee beweegt met de wind wordt beïnvloed door het wel of niet aanwezig zijn van obstakels.

Bescherming via het voorschriftengebied

Het brand- of explosievoorschriftengebied is op te splitsen in verschillende zones die ieder vragen om een verschillende mate van extra bescherming. Hierbij dient niet enkel rekening te worden gehouden met het brand of explosie scenario met de grootste impact; een activiteit met gevaarlijke stoffen kan meerdere scenario’s veroorzaken. Meer informatie hierover is te vinden in de stappenplannen voor het berekenen van het brand- en explosieaandachtsgebied. Daarnaast speelt het type omgeving een belangrijke rol; zo is de impact van een brand of explosie  in een relatief lege omgeving (weilanden, water) anders dan in dichtbebouwd gebied. In algemene zin geldt dat hoe verder weg het bouwwerk zich bevindt van de bron van de brand of explosie, hoe beter de bescherming geboden door de aanvullende bouweisen. In welk deel van het voorschriftengebied aanvullende bouweisen de meeste toegevoegde waarde hebben is maatwerk en hangt sterk samen met al getroffen overige beschermende maatregelen die aanwezig zijn in het gebied, zie hiervoor het stappenplan groepsrisico.

Op zichzelf zijn de aanvullende bouweisen niet geschikt om geheel te voorkomen dat mensen gewond raken of komen te overlijden als gevolg van een ongeval. Zo regelen de aanvullende bouweisen niet dat alle in een voorschriftengebied aanwezige mensen kunnen beschikken over geschikte vlucht- en schuilmogelijkheden en hierover zijn geïnformeerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor de mensen in bestaande gebouwen of mensen buiten. Ook kunnen gebouwen die voldoen aan de aanvullende bouweisen nog steeds (gedeeltelijk) ontbranden of instorten. Tot slot biedt een brand- en explosievoorschriftengebied geen bescherming in geval van een gifwolkaandachtsgebied. 

Effectiviteit maatregelen Bbl (brand)

Bij een brand is bescherming nodig tegen de warmtestraling. Daarbij speelt naast de intensiteit van de warmtestraling ook de blootstellingsduur een belangrijke rol. Eventueel aanwezige bescherming kan falen doordat materialen na een zekere tijd ontbranden of gebouwdelen (glas) bezwijken. Zo breekt standaard beglazing al vanaf een temperatuurverschil in de ruit van circa 30 graden of bij opwarming van het materiaal tot 200 á 400 graden Celsius. In het brandvoorschriftengebied gelden aanvullende bouweisen die bijdragen aan de geboden bescherming. Deze eisen staan omschreven in artikel 4.91 tot en met 4.95 van het Bbl. Deze artikelen bevatten  verplichtingen over zaken zoals de brandwerendheid van de uitwendige scheidingsconstructie van het gebouw en de brandklasse van de gevel en vloeren. Opgemerkt moet worden dat het Bbl uit gaat van de standaard brandkromme en niet van een chemische brand. Dit betekent dat in de uitvoeringpraktijk specifieke aandacht nodig is voor materiaalkeuze, zodat zeker is dat de gebruikte materialen ook bestand zijn tegen de hogere temperatuur en snelle warmteopbouw die kenmerkend is voor een chemische brand. Indien dit niet wordt gedaan is het mogelijk dat de beschermende maatregelen geheel niet werken of voor een kortere tijd bescherming bieden.

De bouweisen die gelden in het brandvoorschriftengebied bieden vooral bescherming  in het deel van het aandachtsgebied waar geen sprake is van vlamcontact, de gebouwen geleidelijk opwarmen (geen groot temperatuurverschil in materialen) en een beperkte temperatuuropbouw plaatsvindt. Zo moet de uitwendige scheidingsconstructie voldoen aan klasse A2 (geen vlamoverslag en praktisch ontbrandbaar). Ook moeten deuren, ramen en kozijnen voldoen aan klasse D (wel vlamoverslag mogelijk en in de praktijk goed brandbaar).  Als gevolg hiervan kunnen de aanvullende bouweisen effectieve bescherming bieden tegen een plasbrand, zolang geen sprake is van vlamcontact met deuren, ramen en kozijnen. De aanvullende bouweisen zijn echter minder effectief in het bieden van bescherming tegen een fakkelbrand.

Effectiviteit maatregelen Bbl (explosie)

Bij een explosie is bescherming nodig tegen de vrijkomende drukgolf (impuls) en de scherfwerking. Eventueel aanwezige bescherming kan falen doordat de plek waar mensen aanwezig zijn bezwijkt of doordat er vliegvuil (scherven) binnendringt. In het explosievoorschriftengebied geldt een aanvullende bouweis die bijdraagt aan de geboden bescherming. Deze eis staat omschreven in artikel 4.96 van het Bbl. Dit artikel bevat de volgende verplichting: "In een explosiegebied gelegen beglazing is zodanig dat bij een explosie letsel door scherfwerking wordt voorkomen." Concreet betekent dit dat de beglazing wel mag bezwijken, maar geen gevaarlijke scherven mag veroorzaken of doorlaten. 

De aanvullende bouweis die geldt in het explosievoorschriftengebied kan effectief zijn op plekken waar de aanwezige gebouwen niet bezwijken, dat is het deel van het aandachtsgebied waar een overdruk van minder dan 30 kPa is te verwachten. Verder is oplettendheid nodig bij combinaties van gevaren (explosie en brand, of explosie en gifwolk). Omdat de beglazing wel mag bezwijken (en aan andere gebouwdelen geen aanvullende eisen worden gesteld) bieden gebouwen na een explosie geen bescherming meer tegen brand of gifwolk. Daarnaast is beglazing die specifiek bescherming biedt tegen explosie in de regel minder geschikt om bescherming te bieden tegen warmtestraling, waardoor maatwerk nodig kan zijn.

Effectiviteit maatregelen Bbl (gifwolk)

Bij een gifwolk is bescherming gericht op het beperken van de dosis giftige stof die mensen binnen krijgen. Eventueel aanwezige bescherming  faalt als de concentratie van de giftige stof te hoog wordt of als mensen te lang aan de gifwolk worden blootgesteld. Het verschilt per type giftige stof welke concentratie en blootstellingsduur gevaarlijk is.

In artikel 5.14 van het Bkl is geen mogelijkheid opgenomen om aanvullende bouweisen te verplichten in een gifwolkaandachtsgebied. Het ministerie van IenW heeft de beleidsmatige keuze gemaakt  dat geen aanvullende bouweisen noodzakelijk zijn, omdat de generieke bouwvoorschriften uit het Bbl al mogelijkheden bieden om bescherming tegen een gifwolk te realiseren. Zo is in het vierde lid van artikel 4.124 van het Bbl geregeld dat een mechanische ventilatievoorziening bij een externe calamiteit handmatig uitgeschakeld moet kunnen worden. Ook biedt het Bbl de mogelijkheid om maatwerk toe te passen bij het kiezen voor een ventilatiesysteem.

Indien de mechanische ventilatie is uit te schakelen, kunnen de mensen in het gebouw gedurende enige tijd worden beschermd. Hoe groter de binnenruimte en hoe beter de afdichting, hoe langer het gebouw bescherming biedt. In algemene zin kan worden gesteld dat uitschakelen van de ventilatie een geschikte methode is om tijdelijk bescherming te bieden tegen rook(deeltjes), damp en aerosolen. Daarbij bieden ventilatieprincipes die werken met overdruk binnen het gebouw gedurende een langere tijd  bescherming dan ventilatieprincipes waarbij onderdruk kan ontstaan binnen het gebouw (meer afzuiging dan aanvoer verse lucht). Aandachtspunt is of de mechanische ventilatie is uit te schakelen vanaf een veilige plek. Daarnaast is het moment van uitschakelen bepalend, ideaal is uitschakeling vlak voor het moment dat de gifwolk arriveert. Op het moment dat de gifwolk is gepasseerd is het nuttig om het gebouw te ventileren zodat de concentratie giftige stof binnen het gebouw weer zo snel mogelijk afneemt.

Het bevoegd gezag kan er voor kiezen om onderscheid te maken tussen de bescherming bij lijnbronnen (zoals transport) en puntbronnen (zoals het vulpunt van een LPG-reservoir). De mate waarin aanvullende bouweisen bescherming bieden tegen puntbronnen (zoals installaties op één plek binnen een bedrijf) of lijnbronnen (zoals een bij transport van gevaarlijke stoffen) verschilt. Bij een puntbron is bekend waar zich de bron van de explosie of brand zal bevinden. Bij een lijnbron is de exacte plaats van de explosie of brand op voorhand niet bekend, waardoor het gevaar sterk kan verschillen.

Bijvoorbeeld: bij een explosiescenario kan de overdruk en impuls dicht bij de bron zo hoog zijn, dat glas niet aan de explosievoorschriften kan voldoen. Dicht bij een puntbron zal het glas bij een dergelijk incident dan ook niet de gewenste bescherming bieden. Bij een lijnbron is het mogelijk dat het incident een stukje verder van het te beschermen gebouw plaatsvindt, waardoor het gebruikte glas mogelijk wel voldoende bescherming  biedt.

Gelijkwaardige maatregelen

Binnen een voorschriftengebied kan maatwerk worden toegepast door gebruik te maken van gelijkwaardige maatregelen. Het is dus niet noodzakelijk om een voorschriftengebied uit te zetten of kleiner te maken als op een gelijkwaardige wijze bescherming wordt geboden. Toepassen van gelijkwaardigheid kan ook bij locaties binnen een aandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten.

Op grond van artikel 4.7, eerste lid, van de Omgevingswet kan in plaats van een in een algemene regel voorgeschreven maatregel (zoals een technische bouweis in het Bbl) op aanvraag toestemming worden verleend om in plaats daarvan een gelijkwaardige maatregel te treffen. Met de gelijkwaardige maatregel moet ten minste hetzelfde resultaat worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Het beoogde resultaat van maatregelen op het gebied van omgevingsveiligheid is om mensen in gebouwen te beschermen tegen de effecten van een van buiten komende brand of explosie. Een dergelijke gelijkwaardige maatregel kan zowel een bronmaatregel, een omgevingsmaatregel of een bouwmaatregel zijn. In het stappenplan vaststellen gelijkwaardigheid wordt hier nader op ingegaan.