Dit stappenplan maakt deel uit van het Handboek omgevingsveiligheid en dient als technisch hulpmiddel voor het bevoegd gezag om binnen het kader van de Omgevingswet uitvoering te geven aan artikel 5.15 van het Bkl. Dit artikel gaat over de bescherming van mens en milieu binnen aandachtsgebieden tegen de gevaren van een brand, explosie en gifwolk.

Uit het eerste lid van artikel 5.15 volgt dat in een omgevingsplan voor (beperkt, zeer) kwetsbare gebouwen en (beperkt) kwetsbare locaties binnen een brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebied rekening moet worden gehouden met de kans op overlijden van een groep van 10 of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico’s (groepsrisico). Uit onder meer de Nota van toelichting bij het Bkl is op te maken dat het in het nieuwe beleid niet alleen gaat om het voorkomen van doden, maar ook om het voorkomen of beperken van maatschappelijke ontwrichting. Maatschappelijke ontwrichting kan verband houden met het overlijden van een groep mensen, maar ook met gewonden, milieuschade en economische schade.

De instructieregel ‘rekening houden met’ houdt in dat het bevoegd gezag afwegingsruimte heeft om te bepalen hoe in de omgeving van een risicovolle bron met de kans op maatschappelijke ontwrichting wordt omgegaan. Het tweede lid van artikel 5.15 biedt inhoudelijk sturing aan deze invulling. Het doel van deze bestuurlijke afweging is een integrale afweging van alle belangen. Naast externe veiligheid gaat het dan bijvoorbeeld om gezondheid en milieubelangen. Centraal staat de vraag wat het bevoegd gezag 'een voldoende veilige situatie' acht en hoe zij dit motiveert.

Dit stappenplan licht toe welke stappen het bevoegd gezag kan nemen in het bestuurlijke afwegingproces om mens en milieu binnen aandachtsgebieden te beschermen en geeft daarmee invulling aan lid 2 van artikel 5.15.

Het stappenplan kent de volgende stappen:

1 - Afstand houden van het aandachtsgebied.
2 - Waarderen al bestaande bescherming:
       2a. is de basisbescherming op orde;
       2b. biedt bestaande omgeving voldoende bescherming.
3 - Overwegen aanvullende bescherming:
       3a. binnen aandachtsgebieden afstand houden;
       3b. aanvullende risicocommunicatie op orde;
       3c. beperken van het aantal aanwezige personen;
       3d. voldoende vlucht- en schuilmogelijkheden;
       3e. meerwaarde aanvullende bouwmaatregelen.

Afstand houden

Bescherming bieden is het best te realiseren door, waar het mogelijk is, gebouwen en locaties waar mensen zich kunnen bevinden buiten aandachtsgebieden te plaatsen. Deze stap kan op twee manieren worden toegepast:
1 - nieuwe bebouwing en locaties worden niet binnen een aandachtsgebied van een bestaande risicobron toegestaan;
2 - er wordt afstand gehouden tussen de aandachtsgebieden van nieuwe activiteiten met gevaarlijke stoffen en te beschermen gebouwen en locaties. Dit laatste houdt in dat wordt voorkomen dat te beschermen gebouwen en locaties in de (gereserveerde) aandachtsgebieden van de nieuwe activiteit komen te liggen.

Wanneer voor afstand houden wordt gekozen, betekent dit dat het voor nieuwbouw niet noodzakelijk is om aanvullende beschermingsmaatregelen te treffen. Voor het bepalen van de grens van een aandachtsgebied is namelijk uitgegaan van de bescherming die nieuwbouw biedt. Met andere woorden: buiten een aandachtsgebied ben je in nieuwbouw beschermd. Voor de helderheid, mensen die zich buiten bevinden worden niet (volledig) beschermd. Meer informatie over het met  decentraal beleid beschermen van mensen die zich buiten bevinden is te vinden in het stappenplan besluitvorming (onderdeel decentraal beleid).

Het omgevingsveiligheidsbeleid is, door gebruik te maken van aandachtsgebieden, gericht op bescherming van mensen die zich binnen gebouwen bevinden. Ook buiten deze gebouwen kan sprake zijn van onvoldoende bescherming van mensen tegen incidenten met gevaarlijke stoffen. Hoe in deze situaties aandacht besteed kan worden aan voldoende bescherming, wordt in deze paragraaf besproken.

Ook voor mensen in de buitenlucht, bijvoorbeeld op campings, attractieparken, evenemententerreinen of andere buitenactiviteiten is aandacht voor bescherming nodig. Mensen die zich in de open lucht bevinden, kunnen door het ontbreken van de bescherming van een gebouw, ook buiten de aandachtsgebieden onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren van een brand, explosie en/of gifwolk. Ook buiten het aandachtsgebied kan het dus nodig zijn om maatregelen te treffen om aanwezigen bij de buitenactiviteit voldoende te beschermen. 

Mensen die zich in de open lucht bevinden, kunnen op verschillende manieren beschermd worden. In eerste instantie gebeurt dit door afstand te houden tussen de risicobron en de open lucht activiteit door geen open lucht activiteiten te plannen binnen of net buiten aandachtsgebieden. Wanneer afstand houden niet mogelijk is, kan binnen de aandachtsgebieden een zekere mate van bescherming worden geboden door het treffen van omgevingsmaatregelen die ook mensen in de open lucht beschermen. Een voorbeeld is het gebruik van venstertijden, waardoor de risicovolle en de kwetsbare activiteit in de tijd van elkaar zijn gescheiden. Ook kan gedacht worden aan het meenemen van een brand, explosie of gifwolkscenario in het risicoprofiel van een evenement of door te verkennen of schuil- en evacuatiestrategieën voor extreem weer ook geschikt zijn bij een brand-, explosie- of gifwolkscenario.

De veiligheidsregio's werken momenteel  maatregelen om mensen buiten te beschermen uit.

Waarderen al bestaande bescherming

De bestuurlijke afwegingen in het kader van artikel 5.15 Bkl maken altijd onderdeel uit van het bredere perspectief van de Omgevingswet en het Bkl. Het uitgangspunt bij het bieden van aanvullende bescherming in de omgeving van risicovolle activiteiten is dat de in de wet- en regelgeving voorgeschreven basisvoorzieningen al op orde zijn. Voorbeelden hiervan zijn de veiligheidsnormen voor infrastructuur, materiaal en organisatie, het plaatsgebonden risico en de organisatie van hulpdiensten en risicocommunicatie (artikel 46 Wet veiligheidsregio's). Voordat aanvullende bescherming wordt overwogen dient eerst bekend te zijn welke bescherming de bestaande omgeving al biedt. Nederland is immers niet ‘leeg’ en de wens tot het bieden van veiligheid is ook niet nieuw. In het verleden kunnen al maatregelen zijn getroffen die (een gedeeltelijke) bescherming bieden. Soms gaat het om bestaande maatregelen die primair een ander doel hebben, maar ook veiligheidswinst opleveren. Het stappenplan besluitvorming gaat specifiek in op die bredere integrale bestuurlijke afweging.

Bij de afweging of voldoende bescherming kan worden geboden, is het belangrijk om ook rekening te houden met de bescherming die de bestaande omgeving al biedt tegen ongevallen met gevaarlijke stoffen. Nederland is immers niet ‘leeg’ en de wens tot het bieden van veiligheid is niet nieuw. Ook in bestaande gebieden zijn in het verleden al maatregelen getroffen die (een gedeeltelijke) bescherming bieden. Door gebruik te maken van de bestaande omgeving kan voordeel worden gehaald uit deze investeringen uit het verleden en kunnen wellicht grotere aandachtsgebieden worden vastgesteld zonder grootschalige aanpassingen in de omgeving om de aanwezigen te beschermen.

Bij het bepalen of de huidige omgeving al bescherming biedt, gaat het niet alleen om maatregelen die in het kader van veiligheid zijn genomen. Soms gaat het om maatregelen die primair een ander doel hebben, maar ook veiligheidswinst kunnen opleveren. Denk hierbij aan de volgende voorbeelden:

  • Een stoeprand of verkeersdrempel heeft als primaire functie een taak bij het reguleren van het verkeer, maar kan als dubbelfunctie ook bescherming bieden tegen een plasbrand doordat de brandende vloeistof de verhoging niet zomaar kan passeren;
  • Een geluidswal heeft als primaire functie het weren van geluid, maar kan als dubbelfunctie ook bescherming bieden tegen een explosie doordat scherfwerking door de wal wordt tegengehouden en in sommige gevallen de drukgolf zelfs deels kan afbuigen;
  • De aanwezige bebouwing en infrastructuur kunnen als dubbelfunctie invloed hebben op een gifwolk doordat de manier waarop de gifwolk zich mee beweegt met de wind wordt beïnvloed door het wel of niet aanwezig zijn van obstakels.

Overwegen aanvullende bescherming

Het bevoegde gezag heeft binnen het stelsel van de Omgevingswet diverse maatregelen tot haar beschikking om mensen te beschermen die binnen aandachtsgebieden verblijven. Deze zogenoemde gereedschapskist kan worden gebruikt om te komen tot een combinatie van maatregelen die zorgen dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. De gereedschapskist bestaat uit de volgende maatregelen:

  • afstand houden tot de risicobron binnen het aandachtsgebied;
  • aanvullende risicocommunicatie;
  • beperken personendichtheden in de omgeving van de risicobron;
  • vlucht- en schuilmogelijkheden;
  • omgevingsmaatregelen;
  • aanvullende bouwmaatregelen.
Afstand houden binnen het aandachtsgebied

Afstand houden is ook binnen aandachtsgebieden een effectief middel, omdat op een grote afstand over het algemeen minder aanvullende bescherming nodig is dan dichtbij de risicobron. Zowel de kans dat een plek wordt getroffen als de impact van de calamiteit nemen immers af wanneer de afstand vanaf de risicobron toeneemt. Daarnaast biedt een grotere afstand vaak meer tijd om te vluchten of een schuilplaats te zoeken.
Afstand houden binnen een aandachtsgebied biedt op zichzelf geen volledige bescherming , aangezien mensen nog steeds in het aandachtsgebied verblijven. Om de aanwezige mensen te beschermen zijn aanvullende beschermingsmaatregelen nodig, bijvoorbeeld aanvullende risicocommunicatie gecombineerd met het voldoende vluchtroutes of schuilplaatsen. 

Aanvullende risicocommunicatie

De standaard risicocommunicatie (artikel 46 Wet veiligheidsregio's) biedt mensen in een aandachtsgebied onvoldoende bescherming tegen de gevaren van brand, explosie en gifwolk. Daarom is het nodig dat binnen aandachtsgebieden aanvullende risico- en crisiscommunicatie wordt georganiseerd. Deze aanvullende communicatie is nodig om ervoor te zorgen dat reeds bestaande beschermingsmaatregelen en/of nieuw te treffen beschermingsmaatregelen (beperken personendichtheid, vlucht- en schuilmogelijkheden, omgevingsmaatregelen en aanvullende bouwkundige maatregelen) ook toegepast kunnen worden. Met andere woorden, aanvullende beschermingsmaatregelen kunnen alleen bescherming bieden als mensen ook geïnformeerd zijn over de optredende gevaren binnen het aandachtsgebied, de maatregelen die getroffen zijn en hun handelingsperspectieven in geval van een ongeval. Er moet daarbij zowel aandacht zijn voor communicatie voorafgaand aan een mogelijk ongeval (risicocommunicatie), alsook voor communicatie tijdens een ongeval (crisiscommunicatie).

Beperken personendichtheden

Hoe meer mensen in de nabijheid van een activiteit met gevaarlijke stoffen zijn, hoe meer mensen bescherming nodig hebben bij een ongeval. Een beperking van het aantal aanwezigen in een aandachtsgebied vergroot de mogelijkheden om bescherming te bieden. Het bieden van voldoende geschikte vluchtroutes en schuilplaatsen aan enkele mensen vraagt immers om een ander pakket met maatregelen dan nodig zou zijn voor het beschermen van honderden of duizenden mensen. De wijze waarop bescherming geboden kan worden is afhankelijk van de samenstelling van de populatie die binnen een aandachtsgebied aanwezig is. Kritische factor hierbij is de zelfredzaamheid van mensen in het gebied. Zo is het bij de aanwezigheid van niet zelfredzame personen in de regel minder realistisch om uit te gaan van zelfstandig vluchten.

Het beperken van het aantal aanwezigen in een aandachtsgebied kan door gebouwen of locaties waar veel mensen verblijven of activiteiten waar veel mensen bij betrokken zijn, op afstand van activiteiten met gevaarlijke stoffen te realiseren. Een andere manier om de populatiedichtheid te beperken is een aandachtsgebied in te richten met gebruiksfuncties waar weinig mensen verblijven of waar mensen relatief kort verblijven. Rekening houden met de zelfredzaamheid kan door zeer kwetsbare en kwetsbare gebouwen en locaties op een zo groot mogelijke afstand van de risicobron te realiseren.

Vlucht- en schuilmogelijkheden

Het bevoegd gezag kan er ook voor kiezen om mensen in een aandachtsgebied te beschermen door hen een handelingsperspectief te bieden. Een handelingsperspectief geeft aan wat mensen moeten doen bij een ongeval om zichzelf te beschermen. Er zijn twee typen handelingsperspectieven mogelijk: schuilen en vluchten. Het bevoegd gezag kan kiezen voor één van de twee handelingsperspectieven of beiden.

Bij schuilen is er een onderscheid tussen schuilen op een langdurig veilige plaats (safe haven) of het snel kunnen schuilen/dekking zoeken op een tijdelijke veilige plaats (shelter in place). Het type ongevalsscenario bepaalt welke vorm van schuilen geschikt is; bepalend zijn vooral de snelheid waarmee bescherming moet worden geboden (komt deze snel of langzaam tot stand) en de duur dat de bescherming nodig is (is het gevaar er kort of langdurig). Een langdurig veilige plaats is een plek in het getroffen gebied die mensen gedurende langere tijd bescherming biedt om te kunnen overleven, tot het moment dat de omgevingscondities weer vallen onder ‘normale omstandigheden’. Mensen verlaten een safe haven dus pas weer als het buiten veilig is. Een tijdelijk veilige plaats is een plek die mensen gedurende de piek van het ongeval bescherming biedt om te kunnen overleven, zodat ze daarna kunnen vluchten. Hoe heftig die piek is en hoe lang deze aanwezig is, hangt af van het type gevaar. Een tijdelijk veilige plaats biedt in de regel gedurende een relatief korte tijdsperiode bescherming (10 tot 30 minuten), zodat mensen als het ergste gevaar voorbij is het getroffen gebied via veilige vluchtwegen kunnen verlaten.

Bij vluchten is onderscheid tussen vluchten, ontruimen en evacueren. In alle gevallen is van belang dat er voldoende, bereikbare vluchtwegen zijn om er gebruik van te kunnen maken. Onder deze begrippen wordt het volgende verstaan:
•Vluchten: aanwezige mensen kunnen op eigen initiatief een veilige plek bereiken; die veilige plek kan ook een schuilplaats zijn in het getroffen (aandachts)gebied;
•Ontruimen: aanwezige mensen verlaten (zelfstandig) het gebied via veilige vluchtwegen na een advies van de parate diensten (vaak brandweer of politie);
•Evacueren: aanwezige mensen verlaten (al dan niet gedwongen en meestal onder begeleiding) het gebied via veilige vluchtwegen op last van de overheid.

Welke eisen worden gesteld aan een vluchtweg is afhankelijk van het moment en de duur dat bescherming nodig is. Dit hangt samen met het type aandachtsgebied en het aantal mensen dat van de vluchtweg gebruik moet maken. Als het gevaar in 15 tot 20 minuten ontstaat zijn er andere vluchtmogelijkheden nodig dan wanneer het gevaar vrijwel direct aanwezig is. Hetzelfde geldt voor de tijdsduur; als er sprake is van een kortdurende piek, kan wellicht gebruik worden gemaakt van een tijdelijk veilige plaats om het gebied daarna te ontvluchten.

Vluchten is vooral een optie wanneer er voldoende tijd zit tussen het signaleren van een (dreigend) incident en het optreden van de effecten van een brand, explosie of gifwolk op een bepaalde locatie. Door tijdig het getroffen gebied te verlaten kan worden voorkomen dat mensen dusdanig worden blootgesteld aan de effecten van een brand, explosie of gifwolk dat zij hiervan schade ondervinden

In veel gevallen is er onvoldoende tijd beschikbaar om te vluchten of is het lastig om te bepalen of er voldoende tijd is om te vluchten. Dit hangt bijvoorbeeld af van:

  • de te verwachten omvang van het effectgebied en daarmee samenhangend;
  • de lengte van de vluchtweg;
  • de zelfredzaamheid van de aanwezigen;
  • de aanwezigheid en capaciteit van veilige vluchtroutes;
  • de beschikking over vervoer.

Ook is het van belang om rekening te houden met het te verwachten vluchtgedrag van mensen en de communiceerbaarheid van het gewenste gedrag. Wanneer aanwezigen weten welke kant ze op kunnen vluchten kan dit het aantal slachtoffers verkleinen. Wanneer ze dit niet weten, bijvoorbeeld omdat een gifwolk  voor mensen lastig waar te nemen is of omdat het in praktijk lastig te bepalen is wat haaks op de wind is, is vluchten aanzienlijk minder effectief.

Naast vluchten kan ook ingezet worden op schuilen. Het optimale schuilscenario wordt mede bepaald door:

  • De mate van geboden bescherming;
  • De uitvoerbaarheid van de benodigde handelingen om te schuilen;
  • De communiceerbaarheid van de schuilstrategie.
Omgevingsmaatregelen

Omgevingsmaatregelen zijn maatregelen die in het gebied tussen de risicobron en de (bebouwde) omgeving kunnen worden getroffen ter bescherming van gebouwen of locaties, zoals woningen, kantoren en recreatieterreinen of vitale infrastructuur, zoals waterwingebieden. Een omgevingsmaatregel kan heel concreet en fysiek zichtbaar zijn, zoals een watergang, een aarden wal of een verhoogd talud, maar ook organisatorisch van aard zijn zoals voorbereiding van hulpdiensten, heldere risicocommunicatie en het onderhoud van schuilplaatsen en vluchtwegen. Omgevingsmaatregelen kunnen zowel binnen als buiten een aandachtsgebied worden genomen en hebben een collectief karakter. De omgevingsmaatregelen hebben een dempend effect op de mate waarin een omgeving wordt blootgesteld aan een gevaar. Doordat omgevingsmaatregelen de hoeveelheid warmtestraling (brand), overdruk (explosie) of concentraties (gifwolk) waaraan gebouwen en  locaties worden blootgesteld verminderen, vergroten de vluchtmogelijkheden en kan (soms) afgezien worden van het treffen van aanvullende bouwkundige maatregelen (zie stappenplan vaststellen gelijkwaardigheid).

Het realiseren van vlucht- en of schuilmogelijkheden kan onder meer door omgevingsmaatregelen. Omgevingsmaatregelen kunnen ook bijdragen aan bescherming van mensen in bestaande gebouwen. Daarnaast wordt idealiter gezocht naar omgevingsmaatregelen die meerdere belangen kunnen dienen. Zo kan een aarden wal zo worden ontworpen dat de wal zowel brand- als geluidswerend is. Omgevingsmaatregelen met een dubbelfunctie zijn immers kostenefficiënter.

Aanvullende bouwmaatregelen

De mate waarin het eisen van aanvullende bouwkundige maatregelen zinvol is, hangt samen met de mate van bescherming die al wordt geboden door het houden van afstand, risicocommunicatie, beperking personendichtheid, aanwezige vlucht- en schuilmogelijkheden en omgevingsmaatregelen. Daarbij is relevant dat het enkel opleggen van extra bouweisen niet hoeft te betekenen dat aanwezige mensen voldoende zijn beschermd. Over het bieden van bescherming tegen brand en explosie is meer informatie beschikbaar in het stappenplan aanwijzen en toepassen van een voorschriftengebied. In de gevallen waar het bevoegd gezag of een initiatiefnemer door middel van bouwkundige maatregelen aanvullende bescherming tegen een gifwolk wil realiseren is oplettendheid nodig. Het bieden van dergelijke bescherming is technisch mogelijk, maar kan niet door het aanwijzen van een voorschriftengebied.

Effectiviteit maatregelen Bbl (gifwolk)

Bij een gifwolk is bescherming gericht op het beperken van de dosis giftige stof die mensen binnen krijgen. Eventueel aanwezige bescherming  faalt als de concentratie van de giftige stof te hoog wordt of als mensen te lang aan de gifwolk worden blootgesteld. Het verschilt per type giftige stof welke concentratie en blootstellingsduur gevaarlijk is.

In artikel 5.14 van het Bkl is geen mogelijkheid opgenomen om aanvullende bouweisen te verplichten in een gifwolkaandachtsgebied. Het ministerie van IenW heeft de beleidsmatige keuze gemaakt  dat geen aanvullende bouweisen noodzakelijk zijn, omdat de generieke bouwvoorschriften uit het Bbl al mogelijkheden bieden om bescherming tegen een gifwolk te realiseren. Zo is in het vierde lid van artikel 4.124 van het Bbl geregeld dat een mechanische ventilatievoorziening bij een externe calamiteit handmatig uitgeschakeld moet kunnen worden. Ook biedt het Bbl de mogelijkheid om maatwerk toe te passen bij het kiezen voor een ventilatiesysteem.

Indien de mechanische ventilatie is uit te schakelen, kunnen de mensen in het gebouw gedurende enige tijd worden beschermd. Hoe groter de binnenruimte en hoe beter de afdichting, hoe langer het gebouw bescherming biedt. In algemene zin kan worden gesteld dat uitschakelen van de ventilatie een geschikte methode is om tijdelijk bescherming te bieden tegen rook(deeltjes), damp en aerosolen. Daarbij bieden ventilatieprincipes die werken met overdruk binnen het gebouw gedurende een langere tijd  bescherming dan ventilatieprincipes waarbij onderdruk kan ontstaan binnen het gebouw (meer afzuiging dan aanvoer verse lucht). Aandachtspunt is of de mechanische ventilatie is uit te schakelen vanaf een veilige plek. Daarnaast is het moment van uitschakelen bepalend, ideaal is uitschakeling vlak voor het moment dat de gifwolk arriveert. Op het moment dat de gifwolk is gepasseerd is het nuttig om het gebouw te ventileren zodat de concentratie giftige stof binnen het gebouw weer zo snel mogelijk afneemt.