Stappenplan gelijkwaardigheid brandvoorschriftengebied

Wanneer een (deel van een) brandaandachtsgebied in het Omgevingsplan is aangewezen als brandvoorschriftengebied dient bij nieuwbouw voldaan te worden aan de aanvullende bouweisen uit het Bbl. De Omgevingswet biedt de mogelijkheid  om maatregelen in te zetten die niet (volledig) voldoen aan de bouweisen uit het Bbl, maar wel een gelijk niveau van bescherming  bieden.
Gebruik maken van deze mogelijk biedt de initiatiefnemer de mogelijkheid om in overleg met de gemeente het meest passende maatregelpakket te kiezen, zonder dat hiervoor het in het Omgevingsplan opgenomen voorschriftengebied hoeft te worden aangepast.

Om met alternatieve maatregelen een gelijkwaardige bescherming te realiseren in  brandvoorschriftengebieden moet een aanvraag worden gedaan voor de inzet van gelijkwaardige maatregelen. Deze aanvraag maakt onderdeel uit van de aanvraag omgevingsvergunning. Het is aan de gemeente om te besluiten of de voorgestelde maatregel gelijkwaardig is. Dit stappenplan licht toe wat gelijkwaardigheid is en hoe gelijkwaardigheid technisch kan worden beoordeeld.

Het stappenplan kent de volgende stappen:

1 - bepalen van de benodigde bescherming (beschermingsopgave);
2 - bepalen bescherming geboden door aanvullende bouweisen;
3 - bepalen bescherming geboden door alternatieve maatregel;
4 - besluit over gelijkwaardigheid.

De Omgevingswet biedt de mogelijkheid  om maatregelen in te zetten die niet (volledig) voldoen aan de bouweisen uit het Bbl, maar wel een gelijk niveau van bescherming  bieden.

Artikel 5.14 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) schrijft voor dat in een omgevingsplan een brandvoorschriftengebied en een explosievoorschriftengebied kan worden aangewezen en geometrisch begrensd als op die locaties een brandaandachtsgebied of explosieaandachtsgebied aanwezig is. In voorschriftengebieden moeten nieuw te bouwen beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen voldoen aan de bouweisen van artikel 4.90, eerste lid, van het Bbl. Deze bouweisen hebben tot doel om de gevolgen van een brand of explosie van buitenaf voor mensen in een gebouw binnen het voorschriftengebied te beperken. De bouweisen zijn verder uitgewerkt in artikel 4.91 tot en met 4.96 van het Bbl.

Op grond van artikel 4.7, eerste lid, van de Omgevingswet kan in plaats van een bouwmaatregel die voldoet aan de bouweisen uit het Bbl op aanvraag toestemming worden verleend om een andere, gelijkwaardige maatregel te treffen. Met de gelijkwaardige maatregel moet ten minste hetzelfde resultaat worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd.

Gelijkwaardigheid houdt in dat aanvullende bouweisen (artikel 4.90 van het Bbl) uitwisselbaar zijn met andere maatregelen zolang de aanwezige mensen in een gebouw binnen het voorschriftengebied in een gelijke mate beschermt worden tegen de gevolgen van een van buiten komende brand of explosie.
In de praktijk betekent dit dat andere omgevings-of bouwmaatregelen met een zelfde resultaat in termen van bescherming, toegepast kunnen worden in plaats van de bouweisen uit artikel 4.90.
Zo kan een aarden wal of een opvanggeul voor uitstromende brandbare vloeistoffen mogelijk worden aangemerkt als een gelijkwaardige maatregel voor een brandwerende gevel. Of dat ook zo is, is afhankelijk van de locatie.

Gelijkwaardige bescherming tegen brand

Wanneer er binnen een brandaandachtsgebied een brandvoorschriftengebied is aangewezen, is het aan de initiatiefnemer van een te ontwikkelen (beperkt kwetsbaar/kwetsbaar/zeer kwetsbaar) gebouw om bouwmaatregelen te treffen om te voldoen aan de aanvullende bouweisen uit het Bbl. De bouweisen ter beperking van de gevolgen van brand zijn nader uitgewerkt in de artikelen 4.91 tot en met 4.95 Bbl. Deze artikelen bevatten bouweisen met betrekking tot de sterkte van de constructie bij brand, de brandwerendheid van wanden, ramen en deuren, de brandbaarheid van de gevel en het dak, en een van de bedreiging (brand) afgekeerde ligging van nooduitgangen (Nota van toelichting Bbl, paragraaf 4.2.14). Op basis van het gelijkwaardigheidsbeginstel (artikel 4.7 Omgevingswet) heeft de initiatiefnemer de mogelijkheid om andere maatregelen voor te stellen, mits deze (minstens) evenveel bescherming bieden tegen warmtestraling - het effect van brand waartegen bescherming nodig is - als de aanvullende bouweisen uit het Bbl.

Het  bevoegd gezag beoordeelt of een maatregel een gelijkwaardige mate van bescherming biedt als de bouweisen uit het Bbl. Het bevoegd gezag moet toestemming verlenen voor het gebruik van gelijkwaardige maatregelen. 

Fakkelbrand

Een fakkelbrand is een (tiental tot honderden) meters hoge fakkel veroorzaakt door een brandend gas; dit type brand is het beste te vergelijken met een zeer grote versie van de vlam die uit een lasapparaat komt. Een fakkelbrand kan bijvoorbeeld ontstaan bij een breuk van een hogedrukaardgasleiding door graafwerkzaamheden of door het afbreken van een afsluiter van een tankwagen met LPG na een botsing. De plaats van de gasontsnapping, de hoeveelheid en aard van het brandend gas en de hoogte en richting (bijvoorbeeld bij een falende tank) van de fakkel zijn bepalend voor het gevaar voor de omgeving. De warmtestraling kan voor mensen gevaarlijk zijn tot op honderden meters vanaf de fakkel.  In het algemeen geldt: hoe hoger de vlam des te groter het getroffen gebied. Verder duurt een fakkelbrand langer als er een grotere hoeveelheid brandbaar gas aanwezig is; een fakkelbrand blijft aanhouden zolang de aanvoer van brandbaar gas nog niet is beëindigd.

Plasbrand

Bij een plasbrand ontbrandt materiaal dat verdampt uit een laagje vloeistof. Een plasbrand kan bijvoorbeeld ontstaan wanneer een tankwagen met benzine open scheurt na een botsing. De plaats, het oppervlak en de diepte van de plas met de brandbare vloeistof zijn bepalend voor het gevaar voor de omgeving. Ook het soort vloeistof waar de plasbrand uit bestaat is van belang; de brandbaarheid en de warmteontwikkeling verschilt per vloeistof. De vloeistof verbrandt aan het oppervlak, waardoor een ondiepe plas met een groot oppervlak sneller zal opbranden dan een diepe plas van dezelfde vloeistof met een klein oppervlak. De warmtestraling is voor mensen gevaarlijk tot op enkele tientallen meters vanaf de rand van de plas.

Wolkbrand

Een wolkbrand is een snelle verbranding van een brandbare gaswolk na vertraagde ontsteking. Deze verbranding vindt plaats zonder drukopbouw. Dit type brand wordt niet meegenomen bij de bepaling van het aandachtsgebied.

Bepalen omvang beschermingsopgave

Om te kunnen bepalen welke alternatieve maatregelen op basis van het gelijkwaardigheidsbeginsel kunnen worden ingezet, is kennis nodig over de beschermingsopgave. De beschermingsopgave is het verschil tussen de reeds aanwezige bescherming op een locatie tegen de effecten van de op die plek mogelijke ongevalscenario’s  enerzijds en de benodigde bescherming anderzijds. Dit kan per locatie verschillen. De beschermingsopgave hangt af van meerdere factoren, waaronder de benodigde bescherming die voortkomt uit de wettelijke verplichtingen uit de Omgevingswet en de bijbehorende besluiten en het lokale omgevingsveiligheidsbeleid,  de warmtestralingsintensiteit en blootstellingsduur op de locatie die worden bepaald door de risicovolle activiteiten, de bijbehorende brandscenario’s en de reeds aanwezige bescherming.  

Het aangewezen brandvoorschriftengebied kan het hele brandaandachtsgebied behelzen of een deel daarvan (artikel 5.14 Bkl, derde lid). Tevens is het mogelijk dat alleen een aantal locaties binnen een brandaandachtsgebied worden aangewezen als brandvoorschriftengebied. Voor zeer kwetsbare gebouwen in een brandaandachtsgebied geldt dat deze altijd moeten worden aangewezen als brandvoorschriftengebied (artikel 5.14 Bkl, derde lid).

Het gelijkwaardigheidsbeginsel gaat niet op voor de bescherming van mensen in bestaande gebouwen, aangezien bouweisen niet worden opgelegd bij bestaande gebouwen. Mensen in bestaande gebouwen kunnen mogelijk wel beschermd worden middels omgevingsmaatregelen.  Zie hiervoor het stappenplan groepsrisico.

Technische uitleg bescherming tegen brand

Bij een brandscenario is bescherming nodig tegen warmtestraling.

Bij een warmtestraling groter dan 10 kW/m2 zijn maatregelen nodig om mensen die zich in gebouwen bevinden te beschermen. Bij een warmtestraling van meer dan 35 kW/m2 ontbranden delen van een gebouw na circa 20 seconden en ben je ook binnen in een aangepast gebouw niet beschermd. Welke maatregelen voldoende bescherming bieden, hangt af van locatie van het gebouw in relatie tot de hoeveelheid warmtestraling die het gebouw op deze locatie kan bereiken. Maatregelen die bescherming bieden bij een warmtestraling van 15 kW/m2 hoeven niet ook effectief te zijn bij een warmtestraling van 25 kW/m2.

Technische uitleg beoordeling beschermende maatregel

De afweging of en welke maatregelen een gelijkwaardige mate van bescherming bieden als de bouweisen uit het Bbl is locatiespecifiek. Maatregelen die in een bepaald gebied gelijkwaardige bescherming bieden, kunnen in andere gebieden niet effectief zijn door de specifieke kenmerken van het gebied, bijvoorbeeld door hoogteverschillen. Er zijn meerdere kenmerken waar bij de afweging rekening mee gehouden moet worden. Het gaat hierbij om:

  • Type scenario;
  • Afstand tot risicobron;
  • Kenmerken gebied.

Type scenario
Om te kunnen bepalen of maatregelen gelijkwaardige bescherming bieden, is het van belang om te bepalen van wat voor soort gevaar er sprake is: moeten de aanwezigen beschermd worden tegen een brand, explosie of gifwolk? Wat is, in geval van een explosie, de drukgolf en scherfwerking? Pas als het gevaar waar aanwezigen tegen beschermd moeten worden, bekend is, kan bepaald worden of maatregelen tegen deze gevaren gelijkwaardige bescherming bieden. Hierbij is het van belang dat er ook een overlap kan zijn van aandachtsgebieden, waardoor er meerdere gevaren in dat gebied kunnen optreden. Bij de beoordeling of maatregelen gelijkwaardig zijn, moet hiermee rekening gehouden worden.

Afstand tot risicobron
Bij het bepalen of maatregelen gelijkwaardige bescherming bieden, is het van belang dat de effecten binnen een voorschriftengebied kunnen verschillen. Nabij een risicobron is bij een explosie de overdruk doorgaans hoger dan op grotere afstand. Maatregelen kunnen daarmee aan de rand van een voorschriftengebied gelijkwaardige bescherming bieden, maar nabij een risicobron minder of niet effectief zijn. Zo kan een aarden wal aan de rand van een voorschriftengebied mogelijk wel bestand zijn tegen de drukgolf en een gelijkwaardige bescherming bieden als bijvoorbeeld een explosiewerende gevel, maar kan de wal bij een hogere overdruk bezwijken.

Kenmerken gebied
Een gebied kan specifieke kenmerken hebben die van invloed zijn op de effectiviteit van maatregelen en daarmee de mate waarin maatregelen gelijkwaardige bescherming kunnen bieden.

  • Al aanwezige maatregelen, zoals geluidswal, drempels. greppels, etc.
  • Natuurlijke barrières, zoals rivieren, heuvels, etc. 
  • Inrichting gebied, zoals aanwezige gebouwen en infrastructuur

Bepalen bescherming tegen brand geboden door de aanvullende bouwvoorschriften

Wanneer helder is wat de (omvang van de) beschermingsopgave is op de locatie waar het beperkt kwetsbaar, kwetsbaar of zeer kwetsbaar gebouw toegestaan wordt, kan worden bepaald welke bouwmaatregelen (conform de bouweisen uit het Bbl) nodig zijn om de mensen in de te bouwen gebouwen bescherming te bieden.

De bouweisen ter beperking van de gevolgen van brand zijn nader uitgewerkt in de artikelen 4.91 tot en met 4.95 Bbl. Deze artikelen bevatten bouweisen met betrekking tot de sterkte van de constructie bij brand, de brandwerendheid van wanden, ramen en deuren, de brandbaarheid van de gevel en het dak, en een van de bedreiging (brand) afgekeerde ligging van nooduitgangen (Nota van toelichting Bbl, paragraaf 4.2.14).

Een initiatiefnemer van een bouwwerk kan verschillende bouwkundige maatregelen treffen om aan deze bouweisen te kunnen voldoen. Onderstaand is een  aantal voorbeelden opgenomen van bouwkundige maatregelen die ingezet kunnen worden om de gevolgen van brand te beperken.

Effectiviteit maatregelen Bbl (brand)

Bij een brand is bescherming nodig tegen de warmtestraling. Daarbij speelt naast de intensiteit van de warmtestraling ook de blootstellingsduur een belangrijke rol. Eventueel aanwezige bescherming kan falen doordat materialen na een zekere tijd ontbranden of gebouwdelen (glas) bezwijken. Zo breekt standaard beglazing al vanaf een temperatuurverschil in de ruit van circa 30 graden of bij opwarming van het materiaal tot 200 á 400 graden Celsius. In het brandvoorschriftengebied gelden aanvullende bouweisen die bijdragen aan de geboden bescherming. Deze eisen staan omschreven in artikel 4.91 tot en met 4.95 van het Bbl. Deze artikelen bevatten  verplichtingen over zaken zoals de brandwerendheid van de uitwendige scheidingsconstructie van het gebouw en de brandklasse van de gevel en vloeren. Opgemerkt moet worden dat het Bbl uit gaat van de standaard brandkromme en niet van een chemische brand. Dit betekent dat in de uitvoeringpraktijk specifieke aandacht nodig is voor materiaalkeuze, zodat zeker is dat de gebruikte materialen ook bestand zijn tegen de hogere temperatuur en snelle warmteopbouw die kenmerkend is voor een chemische brand. Indien dit niet wordt gedaan is het mogelijk dat de beschermende maatregelen geheel niet werken of voor een kortere tijd bescherming bieden.

De bouweisen die gelden in het brandvoorschriftengebied bieden vooral bescherming  in het deel van het aandachtsgebied waar geen sprake is van vlamcontact, de gebouwen geleidelijk opwarmen (geen groot temperatuurverschil in materialen) en een beperkte temperatuuropbouw plaatsvindt. Zo moet de uitwendige scheidingsconstructie voldoen aan klasse A2 (geen vlamoverslag en praktisch ontbrandbaar). Ook moeten deuren, ramen en kozijnen voldoen aan klasse D (wel vlamoverslag mogelijk en in de praktijk goed brandbaar).  Als gevolg hiervan kunnen de aanvullende bouweisen effectieve bescherming bieden tegen een plasbrand, zolang geen sprake is van vlamcontact met deuren, ramen en kozijnen. De aanvullende bouweisen zijn echter minder effectief in het bieden van bescherming tegen een fakkelbrand.

Bouwmaatregel

Uitleg maatregel

Metselwerk

De keuze van het metselwerk bepaalt de brandwerendheid van dit deel van de gevel. 

Minerale wolisolatie

Minerale wolisolatie is onbrandbaar.

Brand- en hittewerende beglazing

Brand- en hittewerende beglazing bestaat uit gelaagd glas, samengesteld uit twee of meer lagen blank floatglas en één of meer speciale opschuimende tussenlagen. In geval van brand vormen deze tussenlagen een beschermend schild.

Houten en stalen kozijnen

Houten en stalen kozijnen zijn getest voor een brandwerende toepassing. Kunststof kozijnen (zonder stalen vulling) zijn niet brandwerend.

Dakpannen

Dakpannen houden straling tegen en zijn onbrandbaar.

Gesprinkelde buitengevel

Bij een gesprinkelde buitengevel wordt water automatisch over de gevel gespoten in geval van een calamiteit.

Bij branden met chemicaliën ontstaan temperaturen die sneller hoger kunnen zijn dan de temperaturen uit de standaard brandkromme uit NEN-6069. Dat betekent dat bij branden met chemicaliën de brandwerendheid van bouwmaterialen beperkter is dan op basis van de standaard brandkromme wordt afgeleid.

Bepalen bescherming tegen brand geboden door de alternatieve maatregel

Bij de aanvraag voor de toepassing van een gelijkwaardige maatregel doet de initiatiefnemer een voorstel voor een alternatieve maatregel die (minstens) evenveel bescherming biedt als de bouwmaatregel(en) die toegepast zou worden conform de bouweisen uit het Bbl. De bouweisen uit artikel 4.90 kunnen in de praktijk uitgewisseld worden met omgevingsmaatregelen of bouwmaatregelen die niet voldoen aan de bouweisen uit artikel 4.90 Bbl, maar wel hetzelfde resultaat in termen van bescherming beogen.

Omgevingsmaatregelen zijn maatregelen die in het gebied tussen de risicobron en de (bebouwde) omgeving kunnen worden getroffen ter bescherming van gebouwen of locaties, zoals woningen, kantoren en recreatieterreinen of vitale infrastructuur, zoals waterwingebieden. Door omgevingsmaatregelen wordt de omgeving van de te beschermen gebouwen en locaties zodanig aangepast dat deze meer bescherming biedt tegen de mogelijke effecten van een brand. Een omgevingsmaatregel kan heel concreet en fysiek zichtbaar zijn, zoals een wal of een greppel, maar ook organisatorisch van aard zijn zoals voorbereiding van hulpdiensten, heldere risicocommunicatie en het onderhoud van schuilplaatsen en vluchtwegen.

Bescherming tegen fakkelbrand

Voor het bieden van bescherming tegen fakkelbranden zijn slechts beperkte mogelijkheden. In het gebied direct rondom de fakkel is de warmtestraling zo intens dat langdurige bescherming vrijwel onmogelijk is, omdat alle brandbare materialen vrijwel direct ontbranden. Door het creëren van afstand wordt het gevaar kleiner. Daarnaast kan schaduwwerking van gebouwen worden gebruikt om de aanwezigen in de omgeving meer tijd te bieden om te vluchten naar veiligere plekken.

Maatregelen

Uitleg maatregel

Creëren/benutten hoogteverschillen

Door hoogteverschillen in de omgeving te creëren of te benutten kan schaduwwerking gerealiseerd worden om mensen meer tijd te bieden om te vluchten naar veiligere plekken. Hoogteverschillen kunnen bijvoorbeeld gecreëerd worden door het aanbrengen van een wal of scherm. Aandachtspunt hierbij is dat wanneer ook het scenario explosie mogelijk is een scherm door de drukgolf kan worden weggeblazen en daardoor mogelijk schade aanricht.

Bouwwerken als afscherming

Ook door middel van bouwwerken, zoals gebouwen of tunnels, kan schaduwwerking gerealiseerd worden. Een gebouw waar de verblijfsduur van mensen korter is, of waarbij de verblijfstijd niet samenvalt met de risicovolle activiteit, kan geplaatst worden tussen de risicobron en kwetsbare objecten/vluchtroutes als afscherming. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het plaatsen van een kantoorpand tussen een spoorlijn (waar alleen ’s nachts vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt) en een ziekenhuis. Hoogbouw zorgt voor de meeste afscherming. Anderzijds zorgt het realiseren van hoogbouw nabij de risicobron voor een toename van het aantal mensen dat wordt blootgesteld aan het risico op een ongeval met gevaarlijke stoffen.

Bluswater

Voor een adequate hulpverlening door de brandweer is het van belang dat voldoende bluswater aanwezig is bij de risicobron. De waterbron moet onderdeel zijn van een doorlopend watersysteem, zodat het water steeds wordt aangevuld.

Bescherming tegen plasbranden

Voor het beschermen van de omgeving tegen plasbranden kan aangesloten worden bij ervaring met het opvangen en afvoeren van hemelwater. Uiteraard moet het specifieke risico van gevaarlijke stoffen hierbij onderkend worden. Het gaat nu niet om droge voeten, maar het op afstand houden van de brandende vloeistofplas en het vertragen van de plasvorming om tijdwinst te boeken. Door het op afstand houden van de plas wordt het gevaar kleiner en met het winnen van tijd heeft de omgeving meer tijd om te vluchten of repressief op te treden (brandweer).

Maatregelen

Uitleg maatregel

Creëren/benutten hoogteverschillen

Brandende vloeistoffen verspreiden zich naar het laagste punt. Door hoogteverschil aan te brengen, kan voorkomen worden dat de plasbrand zich kan verspreiden naar het te beschermen gebied. Hoogteverschillen kunnen gecreëerd worden door wallen of het op afschot leggen van oppervlak.

Scherm/keerwand aanbrengen

Door een scherm met aaneengesloten funderingsvoet, keerwand of andere obstakels zoals een stoeprand te plaatsen tussen de risicobron en het te beschermen gebied worden brandende vloeistoffen gestopt voordat ze het gebied bereiken. Aandachtspunt hierbij is dat wanneer ook het scenario explosie mogelijk is een scherm door de drukgolf kan worden weggeblazen en daardoor mogelijk schade aanricht.

Ballastbed/greppel/(droge) bermsloot

In een ballastbed/greppel/(droge) bermsloot langs transportroutes voor gevaarlijke stoffen kunnen (brandende) vloeistoffen worden opgevangen waardoor deze zich niet kunnen verspreiden naar de omgeving.

Riolering

Het rioolstelsel kan gebruikt worden voor snelle opvang van gevaarlijke stoffen. In het rioolstelsel dienen wel voorzieningen aangebracht te worden waardoor gevaarlijke stoffen zich niet vrij kunnen verspreiden.

Bluswater

Voor een adequate hulpverlening van de brandweer is het van belang dat voldoende bluswater aanwezig is bij de risicobron. De waterbron moet onderdeel zijn van een doorlopend watersysteem, zodat het water steeds wordt aangevuld.

Besluit over gelijkwaardigheid

Of een maatregel gelijkwaardig is aan de bouweisen uit het Bbl wordt beoordeeld door het bevoegd gezag.

De Omgevingswet biedt veel ruimte voor het bevoegd gezag om binnen kaders eigen afwegingen te maken om de regelgeving toe te spitsen op de lokale situatie. Zo ook bij de beoordeling van aanvragen om in plaats van de bouweisen uit het Bbl een gelijkwaardige maatregel te treffen. Voorwaarde hierbij is dat met de gelijkwaardige maatregel ten minste hetzelfde resultaat moet worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Daarnaast dient te zijn geborgd dat de alternatieve maatregel in stand blijft.

Ter illustratie: een initiatiefnemer kan een aanvraag indienen om voor de bescherming van mensen tegen brand in plaats van een bouwmaatregel in elke nieuwbouwwoning (bijvoorbeeld een brandwerende gevel), een omgevingsmaatregel (zoals een aarden wal rond de gehele woonwijk) te plaatsen. Het bevoegd gezag moet hiervoor toestemming verlenen. Het is hierbij aan de initiatiefnemer om aan te tonen dat met de alternatieve maatregelen een gelijkwaardig beschermingsniveau wordt bereikt én behouden.

In het omgevingsplan kan het bevoegd gezag (van de gemeente) een checklist opnemen hoe gelijkwaardigheid te beoordelen.