Dit stappenplan maakt deel uit van het Handboek omgevingsveiligheid en beschrijft hoe omgevingsveiligheid, binnen het kader van de Omgevingswet, meegenomen wordt bij ruimtelijke ontwikkeling en vergunningverlening. Het dient als vertrekpunt voor het toepassen van de stappenplannen voorschriftengebied, groepsrisico en risicogebied.

 Het stappenplan kent de volgende onderdelen:
1 – Omgevingswet en het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid;
2 – het mogelijk maken van nieuwe activiteiten;
3 – het toepassen van decentraal omgevingsveiligheidsbeleid.

Omgevingsveiligheid eerder in het proces
Met de Omgevingswet verschuift de start van het denkproces over omgevingsveiligheid van vrijwel aan het eind van het proces dat doorlopen wordt bij de ontwikkeling van een gebied, naar het begin van het proces. Aandachtsgebieden laten zien waar extra aandacht nodig is om aanwezigen te beschermen tegen mogelijke ongevallen bij activiteiten met gevaarlijke stoffen. De beleidsambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is dat de inzichtelijkheid die de aandachtsgebieden bieden bijdraagt aan een tijdige en expliciete bestuurlijke afweging welke is gericht op het treffen van de maatregelen die nodig zijn om mens, milieu en economie voldoende te beschermen.

Vanaf het moment dat de AMvB's onder de Omgevingswet zijn gepubliceerd in het Staatblad, kunnen overheden in besluitvorming anticiperen op de nieuwe wet- en regelgeving.

Het Handboek omgevingsveiligheid en de stappenplannen die daar onderdeel van uitmaken, gaan uit van het gemoderniseerde instrumentarium dat beschikbaar is onder de Omgevingswet. Het is daarom belangrijk om bij het voorsorteren op de Omgevingswet rekening te houden met de doelstellingen van het omgevingsveiligheidsbeleid en met de mate waarin de nieuwe instrumenten toepasbaar zijn in de periode waarin de Omgevingswet nog niet in werking is.

De Eerste en Tweede Kamer hebben de uitdrukkelijke wens uitgesproken om het groepsrisico te vernieuwen. Met het traject Modernisering Omgevingsveiligheidsbeleid geeft het kabinet hier invulling aan. Deze vernieuwing is opgenomen in het Bkl en het Bal. De kern van de vernieuwing is dat het bevoegd gezag veiligheid als ontwerpvariabele meeneemt in de planvorming. In de ontwerpfase zijn namelijk nog keuzes te maken die bijdragen aan de omgevingsveiligheid. Daarbij kan gedacht worden aan het op een andere, minder risicovolle locatie realiseren van een bepaalde ontwikkeling of het voorschrijven van maatregelen die zorgen voor voldoende bescherming. De inhoud van en gedachten achter de Modernisering Omgevingsveiligheidsbeleid kunnen ook nu al worden toegepast bij de huidige wijze van het verantwoorden van het groepsrisico. Zo is de informatie die nodig is om aandachtsgebieden te bepalen op dit moment al beschikbaar en kan het bevoegd gezag er voor kiezen deze informatie mee te nemen in de bestuurlijke verantwoording van het groepsrisico.

Aandachtspunten
Het toepassen van het Handboek voor de verantwoording van het groepsrisico, om daarmee voor te sorteren op de Omgevingswet vraagt om beleidsmatige en juridische alertheid. Een punt van aandacht is dat de vigerende wet en regelgeving uitgaat van verantwoording van het groepsrisico binnen het invloedsgebied (gedefinieerd als het 1% letaliteitsgebied of bij LPG-tankstations het 100% letaliteitsgebied). Dat gebied komt niet (altijd) overeen met het aandachtsgebied (gedefinieerd vanuit de bescherming van mensen binnen). Dit heeft drie oorzaken:

  • Een aandachtsgebied is gespecificeerd naar een bepaald gevaar (brand, explosie of gifwolk) en een invloedsgebied niet. Daar waar nu sprake is van één invloedsgebied kan dus sprake zijn van drie aandachtsgebieden;
  • Een aandachtsgebied houdt rekening met de bescherming die nieuwbouw biedt aan mensen die binnen schuilen bij een van buiten komende brand, explosie of gifwolk;
  • Een aandachtsgebied gaat uit van bescherming en een invloedsgebied gaat uit van 1% letaliteit (direct overlijden).

Relevant bij gebruikmaken van het nieuwe instrument, is artikel 5.2 van het Bkl (veiligheidsrisico’s van branden, rampen en crises), waarmee in een omgevingsplan rekening moet worden gehouden. In dit artikel is een koppeling gemaakt met de Wet veiligheidsregio’s. De verplichtingen die uit dit artikel volgen zijn juridisch niet beperkt tot een invloedsgebied in de zin van het 1% letaliteitsgebied. De juridische reikwijdte van deze verplichtingen strekken zicht uit tot het gehele gebied waar zich nog relevante gevolgen van een ramp of brand kunnen voordoen (het effectgebied).

Voorbeeld van voorsorteren op basis van het Besluit externe veiligheid inrichtingen artikel 12 en 13
De aandachtsgebieden rondom een risicobron worden bepaald met behulp van hetzelfde rekenbestand en -programma als waarmee de hoogte van het groepsrisico wordt berekend. De aandachtsgebieden kunnen worden gebruikt om concreet te maken door welke gevaren de omgeving kan worden geraakt (brand, explosie, gifwolk). Deze inzichten kunnen worden benut om een heldere onderbouwing te geven van de verantwoording van het groepsrisico.

Hieronder is, onder verwijzing naar de relevante artikelen uit het Bevi, aangegeven hoe het Handboek nu al kan worden toegepast.

Artikel 12, lid 1 onder b en Artikel 13, lid 1 onder b
In Nederland worden met het rekenpakket SAFETI-NL de omgevingsveiligheidsrisico's berekend van buisleidingen (voor chemicaliën en aardolieproducten) en inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden gebruikt, verpakt, bewerkt of opgeslagen. Met behulp van dit rekenpakket en het rekenbestand dat op grond van de huidige wet- en regelgeving al moet worden toegepast kunnen de aandachtsgebieden worden bepaald. Dit geldt zowel voor het rekenbestand dat nodig is voor vergunningverlening (milieu) als voor het rekenbestand voor een ruimtelijke ontwikkeling. Om aandachtsgebieden te berekenen is minder informatie nodig dan om het groepsrisico te berekenen, waardoor de aandachtsgebieden al beschikbaar gesteld kunnen worden voorafgaand aan het maken van een ruimtelijk ontwerp. De wijze waarop de aandachtsgebieden kunnen worden bepaald, staat beschreven in de stappenplannen in dit Handboek.

Artikel 12, lid 1 onder c, d en e en Artikel 13 lid 1 onder c t/m i
Het bevoegd gezag moet in (de toelichting of onderbouwing van) het besluit informatie opnemen op basis waarvan het besluit wordt gemotiveerd; het gaat onder meer over (voorgenomen) beschermende maatregelen ter beperking van de omvang van een ramp, mogelijkheden voor rampbestrijding, vluchtmogelijkheden of een andere ruimtelijke ontwikkeling. De aandachtsgebieden laten zien waar mensen binnenshuis zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren van brand (warmtestraling), explosie (druk) en gifwolk (concentratie giftige stoffen in de lucht). Dit Handboek biedt technisch houvast bij de invulling van te treffen beschermende maatregelen (afstand houden, schuilen of vluchten).

Artikel 12, lid 2 en 3 Artikel 13 lid 2 en 3
Doordat aandachtsgebieden concreet maken welke gevolgen een ramp met gevaarlijke stoffen heeft (brand, explosie, gifwolk) bieden ze een helder vertrekpunt voor de advisering door de veiligheidsregio en de afstemming met burgemeester en wethouders van de gemeenten waarvan het grondgebied geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied.

Omgevingswet en omgevingsveiligheid

De Omgevingswet en het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid bieden ruimte voor het bevoegd gezag om binnen kaders eigen afwegingen te maken over de kwaliteit en bescherming van de fysieke leefomgeving. Bestuurlijke afwegingsruimte biedt het bevoegd gezag (het decentrale bestuur) ruimte om regelgeving toe te spitsen op de lokale situatie en de lokale ambities.

Kernvraag: Is de veiligheid voldoende gewaarborgd en zijn milieu en gezondheid voldoende beschermd?
De Omgevingswet gaat over het zoeken van de balans tussen aspecten in de leefomgeving, zoals veiligheid én gezondheid, en andere betrokken belangen en belanghebbenden, zoals de burger. Het bevoegde gezag dient op basis van artikel 5.26 (en artikel 4.22 lid 2) Omgevingswet te besluiten of de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd.

Waar het bevoegd gezag bestuurlijke afwegingsruimte heeft, is juridisch vastgelegd. Zo zijn er een aantal instructieregels opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) met het karakter ‘rekening houden met’. Regels met het karakter ‘rekening houden met’ houden een inhoudelijke sturing op de door het bestuursorgaan uit te voeren belangenafweging in. Dat betekent dat het bestuursorgaan een zekere afwegingsruimte (of beoordelingsvrijheid) heeft bij de wijze waarop aan de instructieregel wordt voldaan. Het bevoegd gezag moet wel goede redenen hebben en deze motiveren wanneer andere belangen dan het belang dat gediend wordt met de instructieregel de doorslag geven (Nota van toelichting Bkl, paragraaf 2.3.2.3). Op het gebied van bescherming zijn artikel 5.2 en 5.15 van het Bkl van belang. 

Artikel 5.2 Bkl
Uit artikel 5.2 van het Bkl volgt dat in een omgevingsplan rekening moet worden gehouden met het voorkomen, beperken en bestrijden van branden, rampen en crises en de mogelijkheden voor zelfredzaamheid en geneeskundige hulpverlening. Dit artikel heeft betrekking op meer dan alleen omgevingsveiligheidsrisico’s en gaat zowel over bescherming binnen als buiten een aandachtsgebied.

Artikel 5.14 Bkl
Artikel 5.14 van het Bkl regelt dat het bevoegd gezag via voorschriftengebieden aanvullende bouweisen kan stellen om bescherming te bieden tegen brand en explosie. Uit het eerste lid van dit artikel volgt dat het bevoegd gezag in het omgevingsplan een brandvoorschriftengebied en explosievoorschriftengebied kan aanwijzen en geometrisch begrenzen als op de locatie een brandaandachtsgebied of een explosieaandachtsgebied geldt. In een voorschriftengebied gelden de aanvullende bouweisen van artikel 4.90, eerste lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Artikel 5.14 biedt het bevoegd gezag op twee vlakken keuzeruimte.

Ten eerst geldt dat als een activiteit met omgevingsveiligheidsrisico’s met een brand- of explosieaandachtsgebied in werking is, dat het bevoegd gezag het aandachtsgebied in het omgevingsplan in beginsel moet aanwijzen als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied (tweede lid artikel 5.14). Echter, zolang de aanwijzing in het omgevingsplan niet is gedaan, gelden binnen het aandachtsgebied geen aanvullende bouweisen. Het derde lid van artikel 5.14 biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om af te zien van aanwijzing van een brand- of explosiefvoorschriftengebied. Ten tweede mag het bevoegd gezag gemotiveerd in een omgevingsplan een kleiner brand- of explosievoorschriftengebied aanwijzen (kleiner dan de omvang van het brand- of explosieaandachtsgebied). Deze ruimte geldt niet voor locaties binnen een brand- of explosieaandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten. Dat betekent dat die locaties in het omgevingsplan moeten worden aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied (artikel 5.14, derde lid, Bkl).

Artikel 5.15 Bkl
Artikel 5.15 gaat specifiek over bescherming binnen aandachtsgebieden tegen gevaren van een brand, explosie en gifwolk. Uit artikel 5.15, eerste lid, Bkl volgt dat in een omgevingsplan voor beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties binnen een brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebied rekening moet worden gehouden met de kans op overlijden van een groep van 10 of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. In het tweede lid van artikel 5.15 is geregeld hoe het bevoegd gezag hiermee rekening kan houden, namelijk door geen beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkte kwetsbare en kwetsbare locatie toe te laten in het aandachtsgebied (lid 2a). Of, in het geval dergelijke gebouwen of locaties wel worden toegelaten, te waarborgen dat beschermingsmaatregelen zijn getroffen of door het aantal aanwezig personen of de tijd dat ze aanwezig zijn in die gebouwen of op die locaties te beperken (lid 2b).

Uit artikel 5.15 volgt dat het bevoegd gezag keuzeruimte heeft hoe invulling te geven aan het beperken van de kans op het overlijden van een groep personen, maar het tweede lid biedt wel inhoudelijk sturing aan deze invulling. Zo kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om niet te bouwen of geen locaties te plaatsen in een aandachtsgebied of, als dit niet mogelijk is, maatregelen te treffen. Het stappenplan in dit Handboek biedt handvatten voor de uitvoering van dit artikel. 

Artikel 4.7 Omgevingswet
Het bevoegd gezag heeft tenslotte afwegingsruimte bij aanvragen om in plaats van een in een algemene regel voorgeschreven maatregel (zoals de bouweisen uit het Bbl) een gelijkwaardige maatregel te treffen. Dit is geregeld in artikel 4.7, eerste lid, van de Omgevingswet. Met de gelijkwaardige maatregel moet ten minste hetzelfde resultaat worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Ter illustratie: een initiatiefnemer kan een aanvraag indienen om voor de bescherming van mensen tegen brand in plaats van een bouwmaatregel (bijvoorbeeld een brandwerende gevel), een omgevingsmaatregel (zoals een aarden wal) te plaatsen. Het bevoegd gezag moet hiervoor toestemming verlenen. In het omgevingsplan kan de gemeente een checklist opnemen hoe gelijkwaardigheid te beoordelen.
Het stappenplan in dit Handboek beschrijft wat gelijkwaardigheid is en hoe gelijkwaardigheid technisch kan worden beoordeeld.

Omgevingsvisie en omgevingsplan
De omgevingsvisie speelt een belangrijke rol bij de motivatie van de gemaakte keuzes. De omgevingsvisie moet betrekking hebben op de maatschappelijke doelen van de wet. Eén van die doelen is het zorgen voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving (artikel 1.3 van de Omgevingswet). In artikel 3.2 van de Omgevingswet is bepaald dat een omgevingsvisie een beschrijving op hoofdlijnen bevat van de wijze waarop de gemeente de fysieke leefomgeving wil beschermen en benutten alsmede de hoofdzaken van het te voeren integrale beleid. Het bevoegde gezag maakt en motiveert dus in de omgevingsvisie en het omgevingsplan een keuze over wat voldoende veilig is en hoe mens, milieu en economie worden beschermd. Hierbij is het mogelijk om ook de kans op een ongeval en mogelijke maatregelen die deze kans beperken, te betrekken in de bestuurlijke afweging. Dit geeft richting aan de vereiste evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan.

Geen bestuurlijke afwegingsruimte
Het bevoegd gezag heeft niet in alle gevallen bestuurlijke afwegingsruimte. Voor instructieregels in het Bkl met het karakter ‘in acht nemen’ geldt dat het bestuursorgaan zich bij de uitoefening van de bevoegdheid aan de gestelde regel moet houden. Dit type instructieregels  sturen dwingend op de uitkomst van de belangenafweging (Nota van toelichting Bkl, paragraaf 2.3.2.3).

De belangrijkste instructieregel op het gebied van bescherming met dit type karakter is de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van ten hoogste een op de miljoen per jaar (10-6) voor kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare locaties (artikel 5.7 Bkl). Deze grenswaarde geldt als beschermingsniveau die in ieder geval in het omgevingsplan moet worden gewaarborgd. Voor sommige activiteiten met omgevingsveiligheidsrisico’s gelden vaste afstanden voor het plaatsgebonden risico en voor sommige activiteiten moet deze worden berekend (artikel 5.8 Bkl).

Het bevoegd gezag is ook verplicht om in het omgevingsplan de locaties binnen een brand- of explosieaandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar object aanwezig is, aan te wijzen als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied (artikel 5.14, derde lid, Bkl).

Tot slot heeft het bevoegd gezag geen afwegingsruimte bij het bepalen van de afstand van een aandachtsgebied. Hiervoor moet de afstand worden aangehouden die volgt uit bijlage VII van het Bkl, het Bal of de stappenplannen in dit Handboek.

Instrumenten Omgevingswet

Overheden hebben verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking voor het uitvoeren van de Omgevingswet. Voor het uitvoeren van de taken rond omgevingsveiligheid zijn de instrumenten omgevingsvisie en omgevingsplan voornamelijk van belang.

In de omgevingsvisie wordt vastgelegd welke activiteiten al aanwezig zijn in het gebied en welke ontwikkelingen gewenst zijn. Daarnaast maakt het bevoegd gezag een keuze over het gewenste beschermingsniveau, met andere woorden: wanneer is een gebied voldoende veilig? Voldoende veilig wordt geoperationaliseerd in termen van bescherming. Bescherming van mensen tegen de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen wordt gerealiseerd door een gebied zo in te richten dat de mensen die er verblijven voldoende zijn beschermd tegen de gevaren van een brand, explosie of een gifwolk. Bescherming betekent in deze context het voorkomen en beperken van slachtoffers en schade als gevolg van een ongewoon voorval met gevaarlijke stoffen. In de omgevingsvisie worden de beschermingsdoelstellingen in hoofdlijnen geschetst.

In het omgevingsplan worden de beschermingsdoelstellingen uit de omgevingsvisie verder uitgewerkt. Hierbij heeft het bevoegd gezag bestuurlijke afwegingsruimte om regelgeving toe te spitsen op de lokale situatie en de lokale ambities. De beschermingsdoelstellingen zullen in het omgevingsplan zijn geformuleerd aan de hand van doelvoorschriften, middelvoorschriften of een combinatie. Deze voorschriften bieden het kader waaraan vergunningaanvragers moeten voldoen om toestemming te krijgen voor de realisatie van een ruimtelijke ontwikkeling. Hoe specifiek deze voorwaarden zijn geformuleerd, zal variëren per gemeente. Wanneer het omgevingsplan alleen doelvoorschriften bevat, legt de initiatiefnemer in de vergunningaanvraag vast welke maatregelen hij van plan is te treffen om aan het doelvoorschrift te voldoen.

Bij het vaststellen van een omgevingsplan moet het bevoegd gezag rekening houden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een risicovolle activiteit (artikel 5.15 Bkl). Uit onder meer de Nota van toelichting bij het Bkl is op te maken dat het in het nieuwe beleid niet alleen gaat om het voorkomen van doden, maar ook om het voorkomen of beperken van maatschappelijke ontwrichting. Maatschappelijke ontwrichting kan verband houden met het overlijden van een groep mensen, maar ook met gewonden, milieuschade en economische schade. Daarnaast bepaalt artikel 8.9, derde lid, van het Bkl dat bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de beoordeling of de activiteit een significante verontreiniging tot gevolg heeft, rekening moet worden gehouden met het omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan en de omgevingsverordening.

Voor het uitvoeren van de Omgevingswet, hebben overheden verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking, waaronder algemene rijksregels, de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma, het omgevingsplan (gemeenten) of de omgevingsverordening (provincies), het projectbesluit of de omgevingsvergunning. In deze documenten kunnen overheden hun visie, beleid en regels vastleggen.

Een uitgebreide toelichting op rollen, taken en wetsinstrumenten is te vinden op de volgende website: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/wetsinstrumenten/

De omgevingswet kent een zestal kerninstrumenten:

1. Omgevingsvisie, met de strategische visie van het Rijk, de provincie en de gemeente voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving;

2. Programma, met maatregelen waarmee het bevoegd gezag een omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken; 

3. Decentrale regelgeving, zoals omgevingsverordening provincie, omgevingsplan gemeente  en waterschapsverordening waterschap;

4. Algemene rijksregels, met regels voor activiteiten die burgers en bedrijven in de leefomgeving uitvoeren, zoals het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving;

5. Omgevingsvergunning, waarmee burgers en bedrijven (en overheden) aan het bevoegd gezag toestemming kunnen vragen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren;

6. Projectbesluit, een instrument waarmee provincie, waterschap of Rijk toestemming kan geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving.

Een voorbeeld van een doelvoorschrift is dat de initiatiefnemer van een (beperkt/zeer) kwetsbaar object de mensen die in het te bouwen gebouw verblijven de mogelijkheid biedt om te vluchten en/of schuilen wanneer sprake is van een incident met gevaarlijke stoffen. Een voorbeeld van een middelvoorschrift is dat op de locatie waar bouwen gewenst is een brand- of explosievoorschriftengebied geldt, waardoor er moet worden voldaan aan aanvullende bouweisen uit het Bbl. Een voorbeeld van een doel- en middelvoorschrift kan zijn dat een initiatiefnemer van een (beperkt, zeer) kwetsbaar object moet zorgen voor voldoende bescherming door het nemen van omgevingsmaatregelen die mensen die verblijven in het te bouwen gebouw de mogelijkheid biedt om te vluchten en/of schuilen wanneer sprake is van een incident met gevaarlijke stoffen. Op het gebied van omgevingsmaatregelen kan bijvoorbeeld de eis gelden dat de initiatiefnemer deze zelf moet realiseren of dat hij een financiële bijdrage levert aan een collectieve maatregel.

Het omgevingsplan heeft – in vergelijking met het bestemmingsplan –  een bredere strekking dan alleen ruimtelijk relevante regels. Een gemeente kan in het omgevingsplan, naast regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ook regels stellen over de invloed van activiteiten op de fysieke leefomgeving. Deze regels kunnen variëren van globaal tot locatie-specifiek. Het omgevingsplan is geschikt om de ontwikkelingsrichting van een gebied vast te leggen en daarbij randvoorwaarden op te nemen voor toekomstige activiteiten. Daardoor is het flexibel, maar waarborgt het tegelijkertijd de kwaliteit van de leefomgeving. In een omgevingsplan worden de beleidskeuzes uit de omgevingsvisie vertaald in juridisch bindende regels. Het omgevingsplan motiveert en onderbouwt de in het betreffende plangebied geboden omgevingskwaliteit en vertaalt deze voor omgevingsveiligheid. De regels uit het omgevingsplan komen voort uit de motivatie en bieden borging van maatregelen in de omgeving en aanvullende bouweisen.

Het bevoegde gezag heeft binnen het stelsel van de Omgevingswet diverse instrumenten beschikbaar. De gereedschapskist kan worden gebruikt om te zorgen dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. In dit handboek zijn de typen maatregelen uitgewerkt.

De gereedschapskist bevat de volgende maatregelen:

  • afstand houden tot de risicobron;
  • risicocommunicatie;
  • beperken personendichtheden in de omgeving van de risicobron;
  • vlucht- en schuilmogelijkheden;
  • omgevingsmaatregelen;
  • aanvullende bouwmaatregelen.

Bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties is het waarborgen van de veiligheid van groot belang. Uit veiligheidsoogpunt heeft het toelaten van nieuwe gebouwen buiten een aandachtsgebied de voorkeur.  Ook als dit niet haalbaar is dan is het verstandig voldoende afstand te houden tot de risicovolle activiteit. Daar hoort voorlichting bij over de aandachtsgebieden en het handelingsperspectief dat aanwezigen hebben ten tijden van een incident met gevaarlijke stoffen.

Als de gemeente  kiest om situaties toe te laten waarin binnen (nieuwe of bestaande) aandachtsgebieden (nieuwe) gebouwen of locaties toe zijn gelaten, kan worden overwogen de personendichtheid of de verblijftijd van personen in dat gebied te beperken. Daarbij is het van belang om te zorgen dat de vlucht- en/of schuilmogelijkheden zijn afgestemd op het aantal aanwezige personen, dit kan door het situeren van vluchtwegen van de activiteit met gevaarlijke stoffen af, te zorgen voor verschillende ontsluitingswegen en te zorgen dat de schuilmogelijkheden groot genoeg zijn. Ook hier hoort voorlichting bij over het handelingsperspectief van burgers en bedrijven in het aandachtsgebied. Ook kunnen maatregelen worden getroffen om de gevolgen van een incident te beperken, denk aan een greppel of drempel om de verspreiding van een  plasbrand te beïnvloeden of een wal die bij een explosie scherven tegen houdt en wellicht zelfs de drukgolf deels kan afbuigen.  Dergelijke omgevingsmaatregelen kunnen, door de bescherming die ze bieden, de kwaliteitseisen die worden gesteld aan vlucht- en schuilmogelijkheden verminderen. Immers, als met een omgevingsmaatregel is geborgd dat vluchtende of schuilende mensen al voldoende zijn beschermd tegen scherfwerking vanuit de explosiebron hebben bouwkundige eisen aan de vluchtweg nog maar een beperkte meerwaarde. Dit kan worden meegewogen bij het toepassen van aanvullende bouweisen (brand- en explosievoorschriftengebied).

Mogelijk maken van nieuwe activiteiten

Het omgevingsplan van de gemeente bepaalt welke activiteiten mogelijk zijn binnen een gebied. Alle bestaande en nieuwe activiteiten moeten dus passen binnen de gestelde grenzen van het omgevingsplan (artikel 8.9, derde lid, Bkl). Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil aanvragen die niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Ook het Rijk en de provincie hebben de mogelijkheid om via een projectbesluit direct aanpassingen te maken in het omgevingsplan.

Bij het mogelijk maken van een nieuwe ruimtelijk ontwikkeling of het toestaan van nieuwe activiteit (omgevingsvergunning) gelden de instructieregels uit het Bkl. Kort samengevat betekent dit voor het aspect omgevingsveiligheid dat het bevoegde gezag:
- het wettelijk verplichte basis beschermingsniveau als vertrekpunt neemt;
- al aanwezige bescherming in kaart brengt voorafgaand aan besluitvorming over aanvullende bescherming;
- besluit over het aanwijzen van een brand- of explosievoorschriftengebied (5.14 Bkl);
- besluit hoe voldoende bescherming wordt geboden binnen het aandachtsgebied (5.15 Bkl) en
- besluit of een chemisch cluster kan worden gezien als een risicogebied externe veiligheid (5.16 en 5.17 Bkl).

De instructieregels voor het beoordelen van de vergunningaanvraag door het vergunningverlenend bevoegd gezag staan in artikelen 8.7 t/m 8.25 Bkl. Het bevoegd gezag kan de vergunning verlenen, weigeren of aanvullende maatregelen eisen (op basis van artikel 5.26 Omgevingswet en de instructieregels uit artikelen 8.7 t/m 8.25 Bkl).

Rekening houden met Omgevingsplan
Het vergunningverlenende bevoegd gezag dient rekening te houden met het omgevingsplan (8.9, derde lid, Bkl). Wanneer de activiteit niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Het kan hierbij zowel gaan om de aanvraag van een vergunning voor een risicobron als van een (beperkt, zeer) kwetsbaar gebouw of locatie.

Actualiseren vergunning
Bij een nieuwe vergunning worden bestaande rechten eerbiedigd tenzij actualisatie nodig is. Artikel 5.38 Omgevingswet verplicht het bevoegd gezag om regelmatig de toereikendheid van de vergunning te bezien (actualiseren). Dit biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid de vergunning te actualiseren wanneer deze bijvoorbeeld niet meer voldoet aan de laatste stand der techniek (artikel 4.22 lid 2 onder c).

Bepalen plaatsgebonden risico en aandachtsgebieden
Als de activiteit past in het omgevingsplan dient bepaald te worden of er een PR 10-6 contour en/of een aandachtsgebied is (vaste afstand uit bijlage VII Bkl of berekenen).

Toelichting
Aandachtsgebieden zijn een kenmerk van een activiteit. Het bevoegd gezag kan aandachtsgebieden reserveren in het Omgevingsplan om zo ontwikkelruimte te bieden aan bestaande en nieuwe bedrijven. Als dat niet is gedaan zal moeten worden bepaald of de nieuwe aandachtsgebieden passen binnen het Omgevingsplan.

Hoe worden bestaande bedrijven na vergunningverlening beschermd tegen de gevolgen van een veranderende omgeving
Alle activiteiten (dus ook nieuwe woonbebouwing) dienen te passen binnen de gestelde grenzen van het omgevingsplan (8.9, derde lid, Bkl). Wanneer dat niet het geval is, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Als er al een bestaand aandachtsgebied is zal het bevoegd gezag daar rekening mee moeten houden in de aanpassing van het omgevingsplan (5.3 en 5.15 Bkl).

Als het omgevingsplan wordt aangepast moet het bevoegd gezag bij vergunningverlening aan een bedrijf rekening houden met het (aangepaste) omgevingsplan.

Onderstaand worden twee voorbeelden gegeven van ruimtelijke ontwikkelingen, waarbij kort wordt aangegeven hoe aandachtsgebieden en voorschriftengebieden hierbij een rol kunnen spelen.

De bouw (of uitbreiding) van een (nieuwe) risicobron
 Bij het initiatief voor een nieuwe risicobron of uitbreiding van een bestaande risicobron, moet in het kader van omgevingsveiligheid worden bepaald wat de omvang van het aandachtsgebied is. De omvang van het aandachtsgebied wordt bepaald aan de hand van bijlage VII van het Bkl. Hierin zijn een voor groot aantal categorieën activiteiten met externe veiligheidsrisico’s vaste afstanden voor aandachtsgebieden opgenomen. Waar geen vaste afstanden gelden, moeten de aandachtsgebieden volgens een vastgestelde rekenmethode worden berekend  met het stappenplan in dit Handboek. Wanneer de omvang van het aandachtsgebied is bepaald, moet worden beoordeeld of het aandachtsgebied past in het omgevingsplan. Dit is het geval als de gemeente in het omgevingsplan ruimte heeft gereserveerd voor toekomstige risicovolle activiteiten en aandachtsgebieden. Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil aanvragen die niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Ook het Rijk en de provincie hebben de mogelijkheid om via een projectbesluit direct aanpassingen te maken in het omgevingsplan.

De bouw van een (beperkt/zeer) kwetsbaar object
 Bij het initiatief voor een (beperkt/zeer) kwetsbaar object moet beoordeeld worden of de ontwikkeling past in het omgevingsplan. Passen betekent in eerste instantie dat het omgevingsplan de geïnitieerde ruimtelijke ontwikkeling (bijv. woningen, een school, een ziekenhuis) toestaat in het betreffende gebied. Daarnaast kunnen er voorwaarden zijn gesteld aan de bouw van het kwetsbaar object op het gebied van bescherming.

Wanneer het omgevingsplan de bouw van het betreffende type object toestaat, moet worden nagegaan of het kwetsbare object in een aandachtsgebied is beoogd en of dit aandachtsgebied is aangewezen als voorschriftengebied. Het voorschriftengebied is altijd van toepassing voor zeer kwetsbaar objecten (zoals een ziekenhuis of kinderdagverblijf) wanneer deze in een brand- of explosieaandachtsgebied zijn voorzien. Als het voorschriftengebied is aangewezen, betekent dit dat er aanvullende bouweisen gelden voor de initiatiefnemer van het te bouwen object (artikel 4.90 tot en met 4.96 van het Bbl, zie stappenplan aanwijzen en toepassen van een voorschriftengebied). Op basis van het gelijkwaardigheidsbeginsel (artikel 4.7 Omgevingswet) kan de initiatiefnemer een aanvraag indienen om in plaats van een bouwmaatregel een gelijkwaardige maatregel (bijvoorbeeld een omgevingsmaatregel) te treffen waarmee ten minste hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd, zie hiervoor het betreffende stappenplan in dit Handboek. Wanneer geen voorschriftengebied is aangewezen, gelden voor (beperkt) kwetsbare gebouwen en locaties niet de aanvullende bouweisen, maar moet op basis van artikel 5.15 Bkl wel rekening gehouden worden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit, zie hiervoor het betreffende stappenplan in dit Handboek.

Naast aanwijzing van een voorschriftengebied, kan het omgevingsplan andere doel- en of middelvoorschriften bevatten waaraan de initiatiefnemer moet voldoen om de vergunning verleend te krijgen. Wanneer de initiatiefnemer in zijn plan voor de vergunningaanvraag kan aantonen aan de voorwaarden uit het omgevingsplan te kunnen voldoen, kan de omgevingsvergunningsvergunning worden verleend.
 Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil aanvragen die niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan.

De gemeente kan in het omgevingsplan een bedrijf meer ruimte geven dan het bedrijf op grond van de geldende omgevingsvergunning heeft door grotere aandachtsgebieden vast te leggen dan dat op basis van het Bkl is bepaald, of is berekend. De gemeente kan dit doen om ervoor te zorgen dat het bedrijf risicovolle activiteiten kan uitbreiden en daarmee kan voldoen aan de groeiambities zonder het omgevingsplan te hoeven wijzigen. Daarnaast kan de gemeente in het omgevingsplan ruimte reserveren voor nieuwe, nog niet concreet voorziene risicovolle activiteiten, door op bepaalde locaties aandachtsgebieden toe te laten terwijl hier geen activiteiten met gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, bijvoorbeeld voor de (her)ontwikkeling van een bedrijventerrein. Het besluit of het wenselijk is om ruimte te reserveren voor (de uitbreiding van) risicovolle activiteiten is een integrale afweging. Bij deze afweging dient rekening gehouden te worden met de bescherming van aanwezige en geprojecteerde bebouwing, de economische belangen van gewenste risicobronnen of de groeiambities van bestaande risicobronnen en mogelijke overige milieubelangen. Door het reserveren van ruimte voor aandachtsgebieden in het omgevingsplan stelt de gemeente, naast dat ze ruimte biedt voor de uitbreiding of vestiging van risicovolle activiteiten, grenzen aan de mogelijke reikwijdte van de gevolgen die bij een ongeval met gevaarlijke stoffen zouden kunnen optreden.

De gemeente kan de in het omgevingsplan toegelaten aandachtsgebieden voorzien van het stempel voorschriftengebied als men daarnaast toch nieuwe gebouwen wil toelaten in dat gebied (waarvoor een initiatiefnemer dan gebonden is aan de bouweisen in het Bbl). Dit is geregeld in artikel 5.14, eerste lid van het Bkl. Vanzelfsprekend kan een gemeente ook bepaalde functies in dat gebied uitsluiten, bijvoorbeeld nieuwe kwetsbare gebouwen en locaties of nieuwe zeer kwetsbare gebouwen.

Naast dat de gemeente in een omgevingsplan grotere aandachtsgebieden kan vastleggen, kan de gemeente er ook voor kiezen gebieden aan te wijzen waar zij geen aandachtsgebieden mogelijk wil maken. Hiermee wordt voorkomen dat (geprojecteerde) te beschermen gebouwen en locaties in de (gereserveerde) aandachtsgebieden van de (nieuwe) activiteit kunnen komen te liggen, waardoor ook geen aanvullende beschermingsmaatregelen getroffen hoeven te worden.

Basis beschermingsniveau als vertrekpunt

Bij een initiatief voor een nieuw (beperkt, zeer) kwetsbaar object of locatie moet een afweging worden gemaakt of aanvullende beschermende maatregelen noodzakelijk zijn. Bij deze afweging wordt een (wettelijk) basis beschermingsniveau als vertrekpunt genomen. Hiermee wordt bedoeld dat aandachtsgebieden laten zien waar extra aandacht nodig is voor bescherming als reeds invulling is gegeven aan het basis beschermingsniveau dat verplicht is op basis van wet- en regelgeving. Voorbeelden van zaken die als basisbeschermingsniveau worden gezien zijn een basis risicocommunicatie (artikel 46 Wet Veiligheidsregio's), het toepassen van de beste beschikbare technieken, beschikbaarheid van blusmiddelen, aanwezigheid van bedrijfshulpverlening, bereikbaarheid voor hulpdiensten, aanvullende bouweisen zeer kwetsbare gebouwen, grenswaarde plaatsgebonden risico en de eventuele aanwijzing van een bedrijfsbrandweer. Concreet betekent dit dat de aanvullende beschermende maatregelen als extra komen bovenop het reeds als aanwezig veronderstelde basis beschermingsniveau.

Uitgangspunt bij het selecteren van maatregelen is dat de basisvoorzieningen rondom risicobronnen op orde zijn, zowel aan de kant van de bron als de hulpdiensten en risicocommunicatie naar de omgeving. Voor het hele grondgebied (dus ook buiten een aandachtsgebied) geldt dat de organisatie van hulpdiensten en de basis risicocommunicatie op orde moet zijn. De Wet Veiligheidsregio’s schrijft voor dat het bestuur van de veiligheidsregio er zorg voor draagt dat bestuurders en burgers geïnformeerd worden over de rampen en crises die de regio kunnen treffen, de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming en bestrijding of beheersing hiervan en (in het geval van communicatie aan burgers) over de daarbij te volgen gedragslijn (art. 46). In het geval van omgevingsveiligheidsrisico’s gaat het onder andere over informatie over de (geplande) locatie van aandachtsgebieden en wat het betekent om daar in te verblijven. Risicocommunicatie beperkt zich echter niet tot de mensen in het aandachtsgebied, ook mensen buiten het aandachtsgebied kunnen risico’s lopen (bijvoorbeeld als zij buiten lopen of in bestaande gebouwen verblijven) en daarmee gebaat zijn bij risicocommunicatie.

Meewegen al aanwezige bescherming

Bij de afweging of voldoende bescherming kan worden geboden bij een nieuw initiatief, is het belangrijk om ook rekening te houden met de bescherming die de bestaande omgeving al biedt tegen ongevallen met gevaarlijke stoffen. Nederland is immers niet ‘leeg’ en de wens tot het bieden van veiligheid is niet nieuw. Ook in bestaande gebieden zijn in het verleden al maatregelen getroffen die (een gedeeltelijke) bescherming bieden. Door gebruik te maken van de bestaande omgeving kan voordeel worden gehaald uit deze investeringen uit het verleden en kunnen wellicht grotere aandachtsgebieden worden vastgesteld zonder grootschalige aanpassingen in de omgeving om de aanwezigen te beschermen.

Bij het bepalen of de huidige omgeving al bescherming biedt, gaat het niet alleen om maatregelen die in het kader van veiligheid zijn genomen. Soms gaat het om maatregelen die primair een ander doel hebben, maar ook veiligheidswinst kunnen opleveren. Bij het gebruik maken van dergelijke dubbelfuncties is belangrijk om dit ook juridisch vast te leggen in het omgevingsplan, zodat het behoud van de dubbelfunctie is gewaarborgd. Denk hierbij aan de volgende voorbeelden:

  • Een stoeprand of verkeersdrempel heeft als primaire functie een taak bij het reguleren van het verkeer, maar kan als dubbelfunctie ook bescherming bieden tegen een plasbrand doordat de brandende vloeistof de verhoging niet zomaar kan passeren;
  • Een geluidswal heeft als primaire functie het weren van geluid, maar kan als dubbelfunctie ook bescherming bieden tegen een explosie doordat scherfwerking door de wal wordt tegengehouden en in sommige gevallen de drukgolf zelfs deels kan afbuigen;
  • De aanwezige bebouwing en infrastructuur kunnen als dubbelfunctie invloed hebben op een gifwolk doordat de manier waarop de gifwolk zich mee beweegt met de wind wordt beïnvloed door het wel of niet aanwezig zijn van obstakels.
Aanwijzen voorschriftengebied

Op basis van artikel 5.14 Bkl besluit de gemeente of het aandachtsgebied wordt aangewezen als voorschriftengebied waar aanvullende brand of explosiewerende bouweisen verplicht zijn (of daaraan gelijkwaardige maatregelen). De gemeente mag besluiten om het aandachtsgebied in het omgevingsplan slechts gedeeltelijk of niet aan te wijzen als voorschriftengebied. De motivering van een dergelijk besluit kan worden onderbouwd door aan te tonen dat de al aanwezige beschermende maatregelen zorgen voor een balans tussen de kans op een incident, de gevolgen die een incident kan hebben in de omgeving en de maatregelen die getroffen kunnen worden ter voorkoming, beperking en bestrijding van die gevolgen. Het stappenplan aanwijzen en toepassen van een voorschriftengebied (5.14 Bkl) gaat nader in op het aanwijzen van voorschriftengebieden.

Als in een omgevingsplan een (deel van een) brand- of explosieaandachtsgebied is aangewezen als bouwvoorschriftengebied (brand of explosie), gelden voor nieuw te bouwen gebouwen aanvullende bouwvoorschriften. Deze extra eisen zijn geformuleerd als prestatie-eisen die tot doel hebben de gevolgen van een van buiten komende brand of explosie voor personen in een gebouw te beperken. De Omgevingswet biedt de mogelijkheid  om maatregelen in te zetten die niet (volledig) voldoen aan de bouweisen uit het Bbl, maar wel een gelijk niveau van bescherming  bieden. Het Stappenplan vaststellen gelijkwaardigheid gaat hier nader op in.

De gemeente moet in het omgevingsplan in elk geval de locaties in een aandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten aanwijzen als brand- of explosievoorschriftengebied. Door de aanwijzing in het omgevingsplan gelden voor nieuw te bouwen (zeer kwetsbare) gebouwen binnen het brand- of explosieaandachtsgebied aanvullende bouweisen. Deze aanvullende eisen hebben betrekking op brand en explosie.

Een voorschriftengebied kan een deel van of het gehele aandachtsgebied zijn. In het deel van het aandachtsgebied dat in het Omgevingsplan is aangewezen als voorschriftengebied, gelden aanvullende bouweisen voor nieuwbouw en vervangende nieuwbouw van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen. De aanvullende bouwvoorschriften die toegepast moeten worden bij nieuwbouw binnen het voorschriftengebied zijn opgenomen in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Deze aanvullende bouweisen hebben tot doel om mensen in een gebouw te beschermen tegen de effecten van een van buiten komende brand of explosie. Voor gedeelten van het bouwwerk die buiten het voorschriftengebied liggen hoeven geen aanvullende bouweisen uit het Bbl worden toegepast. Zolang de aanwijzing van brand- en explosievoorschriftengebieden in het omgevingsplan niet is gedaan, gelden binnen het aandachtsgebied géén aanvullende bouweisen.

In een brandvoorschriftengebied zijn de regels van de artikelen 4.91 tot en met 4.95 uit het Bbl van toepassing. In een explosievoorschriftengebied gelden de regels van artikel 4.96 van het Bbl. De artikelen bevatten bouweisen ter beperking van de gevolgen van brand- en/of explosie, zoals de sterkte van de constructie bij brand, de brandwerendheid van wanden, ramen en deuren, de brandbaarheid van de gevel en het dak, een van de bedreiging (brand) afgekeerde ligging van nooduitgangen en het voorkomen van de scherfwerking van ruiten (Nota van toelichting Bbl, paragraaf 4.2.14).

Het beleidsdoel achter het 'voorschriftengebied' is dat aanvullende eisen gesteld kunnen worden aan nieuwbouw als aanvulling op de maatregelen die binnen het hele aandachtsgebied gelden (artikel 5.15 Bkl) . De beleidsambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is dat aanvullende bouweisen alleen daar worden toegepast waar ze nuttig én noodzakelijk zijn. Zeer kwetsbare gebouwen zoals ziekenhuizen, gevangenissen, kinderdagverblijven) gelegen in aandachtsgebieden moeten altijd worden aangewezen als voorschriftengebied, waardoor hiervoor altijd de aanvullende bouweisen gelden. De aanvullende bouweisen gelden niet voor bestaande gebouwen die binnen een voorschriftengebied liggen.

Bouwvoorschriften voor nieuwbouw
Zoals hiervoor is uiteengezet, gelden de aanvullende bouweisen pas zodra de gemeente in het omgevingsplan een bouwlocatie in een brand- of explosieaandachtsgebied heeft aangewezen als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied. Uit het Bbl vloeit verder voort dat de aanvullende eisen alleen gelden voor nieuw te bouwen gebouwen. Het gaat hierbij om:

a. bebouwingsmogelijkheden die voorafgaand aan de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan al bestonden, en

b. nieuwe bebouwingsmogelijkheden die in het omgevingsplan worden toegelaten binnen een brand- of explosieaandachtsgebied bij een bestaande activiteit met externe veiligheidsrisico’s.

Wat betreft de onder a bedoelde bestaande, maar nog niet benutte, bebouwingsmogelijkheden moet worden opgemerkt dat hierbij vooralsnog geen onderscheid wordt gemaakt tussen bebouwing die vóór en na de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan is toegelaten. In beide gevallen gaat het om nog niet benutte bebouwingsmogelijkheden waar de initiatiefnemer bij het realiseren moet voldoen aan de aanvullende bouweisen uit het Bbl. Het onderscheid is wel van belang voor de vraag naar de voorzienbaarheid (en vergoedbaarheid) van de schade.

Het tweede lid van artikel 4.1 van het Bbl bepaalt dat het al dan niet gedeeltelijk vernieuwen van een gebouw na sloop, waarbij alleen gebruik wordt gemaakt van de oorspronkelijke fundering, geldt als nieuwbouw. Op elke vorm van bouwen nadat het vorige bouwwerk met uitzondering van de gehele of gedeeltelijke fundering is gesloopt zijn de nieuwbouwvoorschriften van toepassing.

Binnen voorschriftengebied is voldoen aan de aanvullende bouweisen niet altijd verplicht
De aanvullende bouweisen gelden niet voor een gebouw dat op de datum van de aanwijzing van het voorschriftengebied al binnen het aandachtsgebied aanwezig is. Deze eisen gelden – na aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan - pas als op die locatie een nieuw gebouw wordt gebouwd.

Bij functiewijziging of verbouw van een bestaand gebouw (bijvoorbeeld een kantoorpand waarin appartementen worden gebouwd) is geen sprake van nieuwbouw in de zin van het Bbl. Mocht een functiewijziging naar zeer kwetsbaar worden overwogen (bijvoorbeeld van flat naar zorginstelling) dan zal de extra bescherming voor de bewoners en gebruikers op een andere wijze inhoud moeten krijgen dan door het toepassen van aanvullende bouwvoorschriften.

Bouweisen gelden niet voor de risicobron
De aanvullende bouweisen zien toe op de bescherming van personen in gebouwen in de omgeving van een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. Daarmee is op voorhand duidelijk dat de eisen geen betrekking hebben op de risicobron zelf (bijvoorbeeld een buisleiding). Met de woorden ‘het bouwen van nieuwe bouwwerken’ in artikel 4.1 Bbl worden niet de regels voor het uitvoeren van bouwwerkzaamheden (het bouwproces) bedoeld, maar wordt bepaald dat de nieuwbouwregels van toepassing zijn op het bouwwerk op het moment dat het bouwwerk daadwerkelijk in gebruik wordt genomen.

Komen tot voldoende bescherming

Uit artikel 5.15, eerste lid, Bkl volgt dat in een omgevingsplan voor beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties binnen een brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebied rekening moet worden gehouden met de kans op overlijden van een groep van 10 of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. In het tweede lid van artikel 5.15 is geregeld hoe het bevoegd gezag hiermee rekening kan houden, namelijk door geen beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkte kwetsbare en kwetsbare locaties toe te laten in het aandachtsgebied (lid 2a). Of, in het geval dergelijke gebouwen of locaties wel worden toegelaten, te waarborgen dat beschermingsmaatregelen zijn getroffen of door het aantal aanwezig personen of de tijd dat ze aanwezig zijn in die gebouwen of op die locaties te beperken (lid 2b). Uit artikel 5.15 volgt dat het bevoegd gezag keuzeruimte heeft hoe invulling te geven aan het beperken van de kans op het overlijden van een groep personen, maar het tweede lid biedt wel inhoudelijk sturing aan deze invulling. Zo kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om niet te bouwen of geen locaties te plaatsen in een aandachtsgebied of, als dit niet mogelijk is, maatregelen te treffen. Het stappenplan groepsrisico in aandachtsgebied gaat hier nader op in.

Om inzicht te krijgen in mogelijke maatregelen is het van belang om te bepalen van wat voor soort gevaar er sprake is: waar moeten de aanwezigen tegen beschermd worden? Het gaat er hierbij om of het te beschermen gebied binnen een brand-, explosie- of gifwolkaandachtsgebied ligt. Pas als het gevaar waar aanwezigen tegen beschermd moeten worden bekend is, kunnen effectieve maatregelen getroffen worden. Immers, bescherming tegen brand vraagt om andere maatregelen dan bescherming bij een explosie of een gifwolk. Voor de begrenzing van de aandachtsgebieden gelden wettelijke criteria. Het stappenplan bepalen aandachtsgebieden gaat nader in op het bepalen van brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebieden.

Aandachtsgebieden zijn gebieden waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren die in de omgeving kunnen optreden. Voorbeelden zijn warmtestraling (brand), overdruk (explosie) en concentratie giftige stoffen in de lucht (gifwolk).  Aandachtsgebieden maken het inzichtelijk in welk gebied zich bij een ongeval bij een activiteit met gevaarlijke stoffen nog levensbedreigende gevolgen voor personen in gebouwen kunnen voordoen. Binnen de aandachtsgebieden is extra aandacht nodig om aanwezigen te beschermen tegen mogelijke ongevallen bij activiteiten met gevaarlijke stoffen.

De aandachtsgebieden maken deze gevaren zichtbaar. Voor de bepaling van de aandachtsgebieden is uitgegaan van de bescherming die nieuwbouw en reguliere rampenbestrijding biedt. De gemeente beoordeelt of, en zo ja welke maatregelen nodig zijn om mensen in aandachtsgebieden voldoende te beschermen.

Op grond van het Bkl (artikel 5.15, lid 1) moet binnen een aandachtsgebied rekening worden gehouden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar, als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met gevaarlijke stoffen.

Het beleidsdoel van het 'aandachtsgebied' is dat voorafgaand aan besluitvorming wordt nagedacht over de risico’s en de mogelijke effecten bij een incident bij de (vergunde) activiteit met gevaarlijke stoffen; onderdeel daarvan is het overwegen van maatregelen die nodig zijn om veiligheid voldoende te waarborgen en de fysieke leefomgeving en omgevingskwaliteit (milieu en gezondheid) voldoende te beschermen.

Aandachtsgebieden hebben hun werking in de ruimtelijke ontwikkeling. Bij ruimtelijke initiatieven is het van belang dat de in het omgevingsplan gereserveerde aandachtsgebieden over een periode van 10 tot 20 jaar vastliggen. De criteria voor het aandachtsgebied zijn dan ook zodanig gekozen dat deze in de tijd zo weinig mogelijk veranderen.

Aandachtsgebieden kunnen echter wel veranderen. Dit gebeurt zodra er een activiteit met een ander gevaar wordt toegevoegd, wanneer er een stof met een andere impact gebruikt gaat worden of wanneer de aanwezige volumes van de gevaarlijke stoffen sterk veranderen. Concrete voorbeelden van dergelijke veranderingen zijn het toevoegen van een activiteit met explosiegevaar op een plek waar voorheen alleen brandgevaar was (er komt dus een nieuw aandachtsgebied bij) of het vervangen van een zeer giftige stof door een minder gevaarlijk middel (het gifwolkaandachtsgebied wordt kleiner).

De aandachtsgebieden van een bedrijf moeten passen binnen de gestelde grenzen van het omgevingsplan. Wanneer dat door de gewenste verandering van de activiteiten niet meer het geval zal zijn, kan worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Het is hierbij mogelijk dat het grotere aandachtsgebied (en mogelijk ook het voorschriftengebied als dit wordt aangewezen) over bestaande bebouwing komt te liggen. Het voorschriftengebied gaat in dit geval niet voor de bestaande bebouwing gelden, maar geldt alleen voor nieuwe bebouwing. Voor de bestaande bebouwing binnen het aandachtsgebied moet wel bescherming worden geregeld, naar aanleiding van het Bkl artikel 5.15. In de praktijk zal deze bescherming voornamelijk gerealiseerd worden door omgevingsmaatregelen (zie het stappenplan in dit Handboek).

Wanneer de aandachtsgebieden door aanpassing van de vergunning kleiner worden, kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om de aandachtsgebieden in het omgevingsplan te verkleinen. Het bevoegd gezag kan er echter ook voor kiezen om het aandachtsgebied gelijk te houden, zodat een ruimtelijke reservering ontstaat voor nieuwe risicovolle activiteiten. Wanneer een risicovolle activiteit geheel uit een gebied vertrekt kan het bevoegd gezag er voor kiezen het aandachtsgebied uit het omgevingsplan te halen. Ook hier kan het bevoegd gezag er voor kiezen het aandachtsgebied wel in het omgevingsplan te laten staan (eventueel verkleind) als ruimtelijke reservering voor toekomstige risicovolle activiteiten.

Er zijn risicovolle activiteiten waarvan de aandachtsgebieden de gemeentegrenzen overschrijden. In dit geval verplicht artikel 2.2 van de Omgevingswet bestuursorganen tot het plegen van afstemming en samenwerking. Een bestuursorgaan moet bij de uitoefening van zijn taken en verantwoordelijkheden op grond van de wet rekening houden met de taken van verantwoordelijkheden van andere bestuursorganen en zo nodig met deze afstemmen. Daarnaast bepaalt artikel 8.9, derde lid, van het Bkl dat bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de beoordeling of de activiteit een significante verontreiniging tot gevolg heeft, rekening moet worden gehouden met het omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan en de omgevingsverordening. Hierbij gaat het ook om de plannen en vergunningen van naastgelegen gemeenten.

Risicogebied externe veiligheid (5.16 en 5.17 Bkl)

Een bijzondere manier van ruimte reserveren voor risicovolle activiteiten is door middel van het toepassen van een risicogebied bij een chemisch cluster. Het gehele risicogebied wordt benaderd alsof het één risicovolle activiteit is, waarvan de PR 10-6 contour is gelegen op de begrenzing van het risicogebied. Als gevolg van de regels voor het plaatsgebonden risico zijn binnen de PR 10-6, en dus binnen het risicogebied, geen (zeer) kwetsbare objecten toegestaan en zijn beperkt kwetsbare objecten alleen na een goede motivatie toegestaan. Rondom het gehele chemisch cluster kan naast de omhullende PR 10-6-contour ook een omhullende, maximale contour van aandachtsgebieden gelegd worden, waar de aandachtsgebieden van de individuele bedrijven binnen moeten blijven. Voor de omgeving geldt in dit geval alleen de omhullende contour.

Meer informatie over het risicogebied is te vinden in het stappenplan aanwijzen en toepassen risicogebied externe veiligheid.

Decentraal omgevingsveiligheidsbeleid

In aanvulling op het verplichtingen die volgen uit de wet- en regelgeving kan het bevoegd gezag (in zover er discretionaire ruimte is geboden) ook een eigen beleid toepassen. Dergelijke beleidskeuzes komen voort uit de door het bevoegd gezag vastgestelde omgevingsvisie en kunnen worden vastgelegd in het omgevingsplan (gemeente) of de omgevingsverordening (provincie). Voorbeelden van dergelijke beleidskeuzes zijn:

  • Het rekenkundig bepalen van de kans per jaar dat een groep personen van een bepaalde grootte (bijvoorbeeld 10, 100 of 1000 personen) tegelijk slachtoffer wordt van een ongeval met gevaarlijke stoffen om dit vervolgens toetsen aan een in het eigen beleid vastgestelde oriënterende waarde;
  • Mensen die zich in de open lucht bevinden, kunnen door het ontbreken van de bescherming van een gebouw ook buiten het aandachtsgebied onvoldoende veilig zijn tegen de effecten van ongevallen met gevaarlijke stoffen (artikel 5.12 Nota van toelichting Bkl). Het rekenkundig bepalen van de zone buiten de aandachtgebieden waar mensen die buiten verblijven (denk aan campings, evenementen, sportactiviteiten) bij een ongeval gevaar lopen en dit vervolgens toetsen aan een in eigen beleid vastgestelde uitgangspunten voor ruimtelijke ontwikkeling of hulpverlening. Door ook inzichtelijk te maken waar mensen die buiten verblijven bij een ongeval gevaar lopen, kan door het bevoegd gezag gemakkelijker gewaarborgd worden dat omgevingsmaatregelen getroffen worden om ook mensen bij de buitenactiviteit te beschermen.