Dit deel van het Handboek Omgevingsveiligheid gaat in op het juridisch kader van het omgevingsveiligheidsbeleid. Het bevat de volgende onderwerpen:
1 - beleidsdoelen;
2 - zorgplicht;
3 - omgevingsplan;
4 - decentrale afwegingsruimte;
5 - voorsorteren op de Omgevingswet.

De technische informatie om invulling te kunnen geven aan omgevingsveiligheid is te vinden in de stappenplannen omgevingsveiligheid.

Beleidsdoelen

Het omgevingsveiligheidsbeleid is juridisch ingebed in de Omgevingswet. De Omgevingswet heeft twee maatschappelijke doelen die met elkaar samenhangen (artikel 1.3).

  • het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
  • het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Kernvraag: Is de veiligheid voldoende gewaarborgd en zijn milieu en gezondheid voldoende beschermd?

De Omgevingswet gaat over het zoeken van evenwicht tussen verschillende onderdelen van de leefomgeving, zoals veiligheid én gezondheid, en tussen verschillende belangen, zoals die van burgers en bedrijven. Het bevoegde gezag moet op basis van artikel 5.26 (en artikel 4.22), Omgevingswet besluiten of voor voldoende veiligheid is gezorgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. Dit wordt voor omgevingsveiligheid concreet gemaakt in paragraaf 5.1.2 van het BklBesluit kwaliteit leefomgeving en de instructieregels uit artikelen 5.15 en 8.12 van het BklBesluit kwaliteit leefomgeving .

Voldoende veilig wordt concreet gemaakt met behulp van het begrip ‘bescherming’. Bescherming betekent in deze context het voorkomen en beperken van gewonden, doden, schade en maatschappelijke ontwrichting als gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. De maatschappelijke ontwrichting omvat schade aan milieu en economie, zoals de vitale infrastructuur. Dit wordt bereikt door een gebied zo in te richten dat de mensen die er tijdens een ongeval met gevaarlijke stoffen verblijven, voldoende zijn beschermd tegen de gevaren van een brand, explosie of een gifwolk. Zie voor meer informatie over voldoende veilig het onderdeel Veilig en gezond van dit handboek en voor meer informatie over bescherming het onderdeel Bescherming van dit handboek.

Zowel in de Omgevingswet als in het BklBesluit kwaliteit leefomgeving neemt bescherming een centrale plaats in. In de Omgevingswet wordt bij de beschrijving van de maatschappelijke doelen van de wet gesproken over ‘de bescherming en verbetering van het leefmilieu’ (art. 1.3). Een omgevingsvisie bevat dan ook ‘een beschrijving van de hoofdlijnen van de bescherming en het behoud van het grondgebied’ (art. 3.2). In het BklBesluit kwaliteit leefomgeving wordt gesproken over het treffen van maatregelen binnen een aandachtsgebied ‘ter bescherming van personen in die gebouwen en op die locaties’ (art. 5.15 lid 2b). De Nota van toelichting bij het BklBesluit kwaliteit leefomgeving legt de link met bescherming het meest expliciet. De doelstelling van het bereiken en in stand houden van een veilige fysieke leefomgeving kan worden gerealiseerd via het omgevingsrecht dat een belangrijke functie heeft ‘bij de bescherming van mensen tegen de gevolgen van activiteiten die risico’s voor de omgeving meebrengen’ (paragraaf 8.1.4.2).

Zorgplicht

De Omgevingswet bevat een zorgplicht voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.6). Deze zorgplicht houdt in dat iedereen een rol en verantwoordelijkheid heeft bij de zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving. In artikel 1.7 is vervolgens bepaald dat iedereen die weet, of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen. Als het niet mogelijk is de gevolgen volledig te voorkomen, is hij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Als ook dat onvoldoende mogelijk is, is hij verplicht de activiteiten achterwege te laten, voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden verwacht. Aan deze zorgplicht wordt voldaan door het naleven van de specifieke wettelijke regels die met het oog op de doelen van de wet zijn gesteld (artikel 1.8). Ook het waarborgen van de omgevingsveiligheid valt onder de zorgplicht voor de leefomgeving. Het veilig inrichten en gebruiken van de leefomgeving is hiermee een gezamenlijke verantwoordelijkheid van publieke en private partijen en niet enkel een taak van de overheid.

Overheden hebben verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking om de Omgevingswet uit te voeren. In deze documenten kunnen overheden hun visie, beleid en regels vastleggen.

De omgevingswet kent zes kerninstrumenten:

  1. Omgevingsvisie. De omgevingsvisie bevat de strategische visie van het Rijk, de provincie en de gemeente voor de lange termijn en voor de gehele fysieke leefomgeving;
  2. Omgevingsprogramma. Het omgevingsprogramma bevat maatregelen waarmee het bevoegd gezag een omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken;
  3. Decentrale regelgeving voor provincie (omgevingsverordening), gemeente (omgevingsplan) of waterschap (waterschapsverordening);
  4. Algemene rijksregels. De algemene rijsregels bevatten regels voor activiteiten die burgers en bedrijven in de leefomgeving uitvoeren. Voorbeelden zijn het Omgevingsbesluit, het BklBesluit kwaliteit leefomgeving , het Bal Besluit activiteiten leefomgeving en het BblBesluit bouwwerken leefomgeving;
  5. Omgevingsvergunning. Met de omgevingsvergunning kunnen burgers en bedrijven (en overheden) aan het bevoegd gezag toestemming vragen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren;
  6. Projectbesluit. Het projectbesluit is een instrument waarmee Rijk, provincie of waterschap toestemming kan geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving.

Een uitgebreide toelichting op de wettelijke instrumenten is te vinden op de website:
 https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/wetsinstrumenten/

Omgevingsplan

Het omgevingsplan is een van de instrumenten voor het bereiken van de doelen uit de Omgevingswet. Op grond van artikel 4.1 kunnen in het omgevingsplan regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving. In artikel 4.2 is geregeld dat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevat.
De strekking van het omgevingsplan is breed. Naast ruimtelijk relevante regels over de evenwichtige toedeling van functies, kan een gemeente in het omgevingsplan regels stellen aan de invloed van activiteiten op de fysieke leefomgeving. Deze regels kunnen algemeen zijn, maar kunnen zich ook op een specifieke locatie richten. Het omgevingsplan is geschikt om de ontwikkelingsrichting van een gebied vast te leggen en daarbij randvoorwaarden op te nemen voor toekomstige activiteiten. Daardoor is het flexibel, maar waarborgt het tegelijkertijd de kwaliteit van de leefomgeving. Het omgevingsplan vertaalt beleidskeuzes die in de omgevingsvisie zijn vastgelegd naar juridisch bindende regels. Daarnaast motiveert en onderbouwt het omgevingsplan de in het betreffende plangebied geboden omgevingskwaliteit en vertaalt deze naar omgevingsveiligheid.

Decentrale afwegingsruimte

Zorgen voor voldoende aandacht voor omgevingsveiligheid is onderdeel van de kwaliteitseisen die gesteld worden aan het inrichten en gebruiken van een gebied. Een gemeente kan bijvoorbeeld vastleggen in welke gebieden extra maatregelen noodzakelijk zijn om de mensen in dat gebied te beschermen tegen een ongeval met gevaarlijke stoffen. Deze kwaliteitseisen zijn vastgelegd in de omgevingsvisie, het omgevingsplan en eventuele omgevingsprogramma’s.
Het bevoegd gezag kan binnen de kaders van de Omgevingswet en omgevingsveiligheidsbeleid eigen afwegingen maken over de kwaliteit en bescherming van de fysieke leefomgeving. Door deze bestuurlijke afwegingsruimte kan het bevoegd gezag (het decentrale bestuur) regelgeving toespitsen op de lokale situatie en de lokale ambities. Wel vraagt de Omgevingswet om transparantie en onderbouwing van deze bestuurlijke keuzes. Deze worden gewaarborgd via de bepalingen in de Algemene wet Bestuursrecht.

Het bevoegde gezag kan binnen het stelsel van de Omgevingswet gebruik maken van verschillende type maatregelen. Met deze maatregelen kan ervoor gezorgd worden dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. In dit handboek zijn deze typen maatregelen verder uitgewerkt:

  • afstand houden tot de risicobron;
  • risicocommunicatie;
  • beperken personendichtheden in de omgeving van de risicobron;
  • vlucht- en schuilmogelijkheden;
  • omgevingsmaatregelen;
  • aanvullende bouweisen.

Bij de inrichting van een gebied is het waarborgen van veiligheid belangrijk. Nieuwe gebouwen worden daarom bij voorkeur buiten een aandachtsgebied gerealiseerd. Ook als dit niet haalbaar is, is het verstandig voldoende afstand te houden tot de risicovolle activiteit. Daarbij is het belangrijk voorlichting te geven over aandachtsgebieden en het handelingsperspectief van aanwezigen tijdens een ongeval met gevaarlijke stoffen.

Een gemeente die ervoor kiest om (nieuwe) gebouwen of locaties toe te staan binnen (nieuwe of bestaande) aandachtsgebieden, kan overwegen de personendichtheid of de verblijftijd van personen in dat gebied te beperken Daarbij moeten de vlucht- en/of schuilmogelijkheden worden afgestemd op het de aanwezige situatie. Dit kan doorvluchtwegen van de activiteit met gevaarlijke stoffen af te richten, te zorgen voor verschillende ontsluitingswegen en te zorgen dat de schuilmogelijkheden groot genoeg zijn. Ook hier is voorlichting over het handelingsperspectief van burgers en bedrijven in het aandachtsgebied belangrijk.

Tevens kunnen maatregelen worden getroffen die de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen op de omgeving beperken. Denk aan een greppel of drempel om de verspreiding van een plasbrand te beïnvloeden of een wal die bij een explosie scherven tegenhoudt en wellicht zelfs de drukgolf deels kan afbuigen. Dergelijke omgevingsmaatregelen kunnen, door de bescherming die ze bieden, de kwaliteitseisen die worden gesteld aan vlucht- en schuilmogelijkheden verminderen. Immers, als vluchtende of schuilende mensen met een omgevingsmaatregel voldoende zijn beschermd, dan hebben bouwkundige eisen aan de vluchtweg nog maar een beperkte meerwaarde. Dit kan worden meegewogen bij het toepassen van aanvullende bouweisen (brand- en explosievoorschriftengebied).

Voor meer informatie over de type maatregelen zie de onderdelen bescherming en maatregelen in dit handboek.

Nu al voorsorteren op de Omgevingswet

De Omgevingswet wordt naar verwachting per 1 januari 2022 van kracht. Vanaf dat moment is toepassing van het omgevingsveiligheidsbeleid juridisch verplicht. Overheden hoeven echter niet te wachten met het toepassen van het beleid. Zij kunnen voorsorteren op de Omgevingswet en het omgevingsveiligheidsbeleid. Het volgende kader biedt de belangrijkste aandachtpunten bij het voorsorteren op de Omgevingswet.

Het Handboek Omgevingsveiligheid en de Stappenplannen Omgevingsveiligheid, gaan uit van het instrumentarium dat beschikbaar is onder de Omgevingswet. Het is daarom belangrijk om bij het voorsorteren op de Omgevingswet rekening te houden met de doelstellingen van het omgevingsveiligheidsbeleid en met de mate waarin deze instrumenten toepasbaar zijn in de periode waarin de Omgevingswet nog niet in werking is.

De Eerste en Tweede Kamer hebben de uitdrukkelijke wens uitgesproken om het groepsrisico te vernieuwen. Met het traject Modernisering Omgevingsveiligheidsbeleid geeft het kabinet hier invulling aan. Deze vernieuwing is opgenomen in het Bkl en het Bal. De kern van de vernieuwing is dat het bevoegd gezag veiligheid als ontwerpvariabele meeneemt in de planvorming. In de ontwerpfase zijn namelijk nog keuzes te maken die bijdragen aan de omgevingsveiligheid. Daarbij kan gedacht worden aan het op een andere, minder risicovolle locatie realiseren van een bepaalde ontwikkeling of het voorschrijven van maatregelen die zorgen voor voldoende bescherming. De inhoud van en gedachten achter de Modernisering Omgevingsveiligheidsbeleid kunnen ook nu al worden toegepast bij de huidige wijze van het verantwoorden van het groepsrisico. Zo is de informatie die nodig is om aandachtsgebieden te bepalen op dit moment al beschikbaar en kan het bevoegd gezag er voor kiezen deze informatie mee te nemen in de bestuurlijke verantwoording van het groepsrisico.

Juridische aandachtspunten
Gebruik maken van het Handboek Omgevingsveiligheid voor de verantwoording van het groepsrisico, als voorsortering op de Omgevingswet vraagt om beleidsmatige en juridische alertheid. Een punt van aandacht is dat de nu nog geldende wet- en regelgeving uitgaat van het invloedsgebied voor de verantwoording van het groepsrisico (gedefinieerd als het 1% letaliteitsgebied of bij LPG-tankstations het 100% letaliteitsgebied). Dat gebied komt niet (altijd) overeen met het in het handboek gehanteerde aandachtsgebied (gedefinieerd vanuit de bescherming van mensen binnen). Dit heeft drie oorzaken:

  • Een aandachtsgebied is gespecificeerd naar een bepaald gevaar (brand, explosie of gifwolk) en een invloedsgebied niet. Daar waar nu sprake is van één invloedsgebied kan dus sprake zijn van drie aandachtsgebieden;
  • Een aandachtsgebied houdt rekening met de bescherming die nieuwbouw biedt aan mensen die binnen schuilen bij een van buiten komende brand, explosie of gifwolk;
  • Een aandachtsgebied gaat uit van bescherming terwijl een invloedsgebied uitgaat van 1% letaliteit (direct overlijden).

Bij het gebruikmaken van het nieuwe instrument is Artikel 5.2 van het BklBesluit kwaliteit leefomgeving (veiligheidsrisico’s van branden, rampen en crises) relevant. In het omgevingsplan moet met dit artikel rekening worden gehouden. Het artikel maakt een koppeling met de Wet veiligheidsregio’s. De verplichtingen die uit artikel 5.2, BklBesluit kwaliteit leefomgeving volgen zijn juridisch niet beperkt tot een invloedsgebied  (in de zin van het 1% letaliteitsgebied), maar strekken zich uit tot het gehele gebied waar zich nog relevante gevolgen van een ramp of brand kunnen voordoen (het effectgebied).

Voorbeeld van voorsorteren op basis van het BeviBesluit externe veiligheid inrichtingen artikel 12 en 13
De aandachtsgebieden rondom een risicobron worden bepaald met behulp van hetzelfde rekenbestand en -programma als waarmee het plaatsgebonden risico en groepsrisico worden berekend. Met de aandachtsgebieden kunnen de gevaren voor de omgeving concreet worden gemaakt (brand, explosie, gifwolk). Met deze informatie kan een heldere onderbouwing gegeven worden van de verantwoording van het groepsrisico.

Hieronder is, onder verwijzing naar de relevante artikelen uit het BeviBesluit externe veiligheid inrichtingen , aangegeven hoe het handboek nu al kan worden toegepast.

Artikel 12, lid 1 onder b en Artikel 13, lid 1 onder b
SAFETI-NL is het rekenpakket dat gebruikt wordt voor de berekening van de omgevingsveiligheidsrisico’s van buisleidingen (voor chemicaliën en aardolieproducten) en inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, opgeslagen en gebruikt. Met dit rekenpakket en het rekenbestand, dat op grond van de huidige wet- en regelgeving al moet worden toegepast, kunnen ook de aandachtsgebieden worden bepaald. Dit geldt zowel voor het rekenbestand voor vergunningverlening (milieu) als voor het rekenbestand voor een ruimtelijke ontwikkeling. Om aandachtsgebieden te berekenen is minder informatie nodig dan om het groepsrisico te berekenen. Daarom kunnen aandachtsgebieden al voor het maken van een ruimtelijk ontwerp beschikbaar gesteld  worden. De wijze waarop de aandachtsgebieden kunnen worden bepaald, staat beschreven in de Stappenplannen bepalen brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebied in dit handboek.

Artikel 12, lid 1 onder c, d en e en Artikel 13 lid 1 onder c t/m i
Het bevoegd gezag moet in (de toelichting of onderbouwing van) een besluit over een ruimtelijke ontwikkeling informatie opnemen op basis waarvan het besluit wordt gemotiveerd. Het gaat hierbij onder meer over (voorgenomen) beschermende maatregelen ter beperking van de omvang van een ramp, mogelijkheden voor rampbestrijding, vluchtmogelijkheden of een andere ruimtelijke ontwikkeling. De aandachtsgebieden laten zien waar mensen binnenshuis zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren van brand (warmtestraling), explosie (druk) en gifwolk (concentratie giftige stoffen in de lucht). Dit handboek biedt technisch houvast bij de invulling van te treffen beschermende maatregelen (afstand houden, schuilen of vluchten). Zie voor meer informatie hierover het onderdeel bescherming.

Artikel 12, lid 2 en 3 Artikel 13 lid 2 en 3
Aandachtsgebieden maken concreet welke gevolgen een ramp met gevaarlijke stoffen heeft (brand, explosie, gifwolk). Daarmee bieden ze een helder vertrekpunt voor de advisering door de veiligheidsregio en de afstemming met burgemeester en wethouders van de gemeenten waarvan het grondgebied geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied.