Beleidsdoelen en zorgplicht

Het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid is juridisch ingebed in de Omgevingswet. De komst van de Omgevingswet en de ervaringen met het externe veiligheidsbeleid zijn aanleiding geweest voor een accentverschuiving binnen het beleid over externe veiligheid. Daarmee is ook de naamgeving veranderd naar omgevingsveiligheid.

Het bereiken en in stand houden van een veilige fysieke leefomgeving is een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet (artikel 1.3). De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn tweeledig en moeten in onderlinge samenhang worden bezien:

  • het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
  • het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Kernvraag: Is de veiligheid voldoende gewaarborgd en zijn milieu en gezondheid voldoende beschermd?
De Omgevingswet gaat over het zoeken van de balans tussen aspecten in de leefomgeving, zoals veiligheid én gezondheid, en andere belangen en belanghebbenden, zoals de burger. Het bevoegde gezag dient op van basis van artikel 5.26 (en artikel 4.22 lid 2) Omgevingswet te besluiten of de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. Voor omgevingsveiligheid krijgt dit invulling via de artikelen uit paragraaf 5.1.2 van het
Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de instructieregels uit artikel 8.12 van het Bkl. Het  bevoegd gezag bepaalt conform de instructieregels (met name op basis van artikel 5.15 Bkl) of de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd.

Voldoende veilig wordt geoperationaliseerd in termen van bescherming. Bescherming van mensen tegen de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen wordt gerealiseerd door een gebied zo in te richten dat de mensen die er verblijven voldoende zijn beschermd tegen de gevaren van een brand, explosie of een gifwolk. Bescherming betekent in deze context het voorkomen en beperken van slachtoffers en schade als gevolg van een ongewoon voorval met gevaarlijke stoffen.

Zorgplicht

De Omgevingswet bevat een zorgplicht voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.6). Deze zorgplicht betekent dat iedereen een rol en verantwoordelijkheid heeft bij de zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving. In artikel 1.7 is bepaald dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen. Voor zover dat niet mogelijk is, is hij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Als ook dat onvoldoende mogelijk is, is hij verplicht de activiteiten achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevergd. Aan deze zorgplicht wordt voldaan door het naleven van de specifieke wettelijke regels die met het oog op de doelen van de wet zijn gesteld (artikel 1.8). Ook het waarborgen van de omgevingsveiligheid valt onder de zorgplicht voor de leefomgeving. Het veilig inrichten en gebruiken van de leefomgeving is hiermee een gezamenlijke verantwoordelijkheid van publieke en private partijen en niet enkel een taak van de overheid.

Voor het uitvoeren van de Omgevingswet, hebben overheden verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking, waaronder algemene rijksregels, de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma, het omgevingsplan (gemeenten) of de omgevingsverordening (provincies), het projectbesluit of de omgevingsvergunning. In deze documenten kunnen overheden hun visie, beleid en regels vastleggen.

Een uitgebreide toelichting op rollen, taken en wetsinstrumenten is te vinden op de volgende website: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/wetsinstrumenten/

De omgevingswet kent een zestal kerninstrumenten:

1. Omgevingsvisie, met de strategische visie van het Rijk, de provincie en de gemeente voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving;

2. Programma, met maatregelen waarmee het bevoegd gezag een omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken; 

3. Decentrale regelgeving, zoals omgevingsverordening provincie, omgevingsplan gemeente  en waterschapsverordening waterschap;

4. Algemene rijksregels, met regels voor activiteiten die burgers en bedrijven in de leefomgeving uitvoeren, zoals het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving;

5. Omgevingsvergunning, waarmee burgers en bedrijven (en overheden) aan het bevoegd gezag toestemming kunnen vragen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren;

6. Projectbesluit, een instrument waarmee provincie, waterschap of Rijk toestemming kan geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving.

Decentrale afwegingsruimte

Het waarborgen van voldoende aandacht voor omgevingsveiligheid is onderdeel van de kwaliteitseisen die gelden bij het inrichten en gebruiken van een gebied. Een gemeente kan bijvoorbeeld vastleggen in welke gebieden extra maatregelen noodzakelijk zijn om de mensen in dat gebied te beschermen bij een ongeval met gevaarlijke stoffen. Deze kwaliteitseisen zijn vastgelegd in de omgevingsvisie, het omgevingsplan en eventuele omgevingsprogramma’s.

De Omgevingswet en het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid bieden ruimte voor het bevoegd gezag om binnen kaders eigen afwegingen te maken over de kwaliteit en bescherming van de fysieke leefomgeving. Bestuurlijke afwegingsruimte biedt het bevoegd gezag (het decentrale bestuur) ruimte om regelgeving toe te spitsen op de lokale situatie en de lokale ambities. De transparantie en onderbouwing van de bestuurlijke keuzes die vanuit de Omgevingswet worden gevraagd, is geborgd via de bepalingen in de Algemene wet Bestuursrecht.

Een provincie of gemeente legt in een omgevingsvisie haar ambities voor de kwaliteit en ontwikkeling van haar gebied neer. In een omgevingsvisie is sprake van een integrale beschouwing van de fysieke leefomgeving.

Het omgevingsplan is een van de instrumenten voor het bereiken van de doelen uit de Omgevingswet. Op grond van artikel 4.1 kunnen in het omgevingsplan, met het oog op de doelen van de wet, regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. In artikel 4.2 is geregeld dat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevat, dit geldt ook voor de andere regels die met het oog op de doelen van de wet nodig zijn.

Het omgevingsplan heeft – in vergelijking met het bestemmingsplan –  een bredere strekking dan alleen ruimtelijk relevante regels. Een gemeente kan in het omgevingsplan, naast regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ook regels stellen over de invloed van activiteiten op de fysieke leefomgeving. Deze regels kunnen variëren van globaal tot locatie-specifiek. Het omgevingsplan is geschikt om de ontwikkelingsrichting van een gebied vast te leggen en daarbij randvoorwaarden op te nemen voor toekomstige activiteiten. Daardoor is het flexibel, maar waarborgt het tegelijkertijd de kwaliteit van de leefomgeving. In een omgevingsplan worden de beleidskeuzes uit de omgevingsvisie vertaald in juridisch bindende regels. Het omgevingsplan motiveert en onderbouwt de in het betreffende plangebied geboden omgevingskwaliteit en vertaalt deze voor omgevingsveiligheid. De regels uit het omgevingsplan komen voort uit de motivatie en bieden borging van maatregelen in de omgeving en aanvullende bouweisen.

Het bevoegde gezag heeft binnen het stelsel van de Omgevingswet diverse instrumenten beschikbaar. De gereedschapskist kan worden gebruikt om te zorgen dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. In dit handboek zijn de typen maatregelen uitgewerkt.

De gereedschapskist bevat de volgende maatregelen:

  • afstand houden tot de risicobron;
  • risicocommunicatie;
  • beperken personendichtheden in de omgeving van de risicobron;
  • vlucht- en schuilmogelijkheden;
  • omgevingsmaatregelen;
  • aanvullende bouwmaatregelen.

Bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties is het waarborgen van de veiligheid van groot belang. Uit veiligheidsoogpunt heeft het toelaten van nieuwe gebouwen buiten een aandachtsgebied de voorkeur.  Ook als dit niet haalbaar is dan is het verstandig voldoende afstand te houden tot de risicovolle activiteit. Daar hoort voorlichting bij over de aandachtsgebieden en het handelingsperspectief dat aanwezigen hebben ten tijden van een incident met gevaarlijke stoffen.

Als de gemeente  kiest om situaties toe te laten waarin binnen (nieuwe of bestaande) aandachtsgebieden (nieuwe) gebouwen of locaties toe zijn gelaten, kan worden overwogen de personendichtheid of de verblijftijd van personen in dat gebied te beperken. Daarbij is het van belang om te zorgen dat de vlucht- en/of schuilmogelijkheden zijn afgestemd op het aantal aanwezige personen, dit kan door het situeren van vluchtwegen van de activiteit met gevaarlijke stoffen af, te zorgen voor verschillende ontsluitingswegen en te zorgen dat de schuilmogelijkheden groot genoeg zijn. Ook hier hoort voorlichting bij over het handelingsperspectief van burgers en bedrijven in het aandachtsgebied. Ook kunnen maatregelen worden getroffen om de gevolgen van een incident te beperken, denk aan een greppel of drempel om de verspreiding van een  plasbrand te beïnvloeden of een wal die bij een explosie scherven tegen houdt en wellicht zelfs de drukgolf deels kan afbuigen.  Dergelijke omgevingsmaatregelen kunnen, door de bescherming die ze bieden, de kwaliteitseisen die worden gesteld aan vlucht- en schuilmogelijkheden verminderen. Immers, als met een omgevingsmaatregel is geborgd dat vluchtende of schuilende mensen al voldoende zijn beschermd tegen scherfwerking vanuit de explosiebron hebben bouwkundige eisen aan de vluchtweg nog maar een beperkte meerwaarde. Dit kan worden meegewogen bij het toepassen van aanvullende bouweisen (brand- en explosievoorschriftengebied).

Nu al voorsorteren op de Omgevingswet

De inwerkingtreding van de Omgevingswet staat gepland voor 2021. Op dat moment wordt toepassing van het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid juridisch verplicht. Overheden hoeven echter niet te wachten met het toepassen van het beleid. Zij kunnen nu al voorsorteren op de Omgevingswet en het omgevingsveiligheidsbeleid. Het volgende kader de belangrijkste aandachtpunten bij het voorsorteren op de Omgevingswet.

Het Handboek omgevingsveiligheid en de stappenplannen die daar onderdeel van uitmaken, gaan uit van het gemoderniseerde instrumentarium dat beschikbaar is onder de Omgevingswet. Het is daarom belangrijk om bij het voorsorteren op de Omgevingswet rekening te houden met de doelstellingen van het omgevingsveiligheidsbeleid en met de mate waarin de nieuwe instrumenten toepasbaar zijn in de periode waarin de Omgevingswet nog niet in werking is.

De Eerste en Tweede Kamer hebben de uitdrukkelijke wens uitgesproken om het groepsrisico te vernieuwen. Met het traject Modernisering Omgevingsveiligheidsbeleid geeft het kabinet hier invulling aan. Deze vernieuwing is opgenomen in het Bkl en het Bal. De kern van de vernieuwing is dat het bevoegd gezag veiligheid als ontwerpvariabele meeneemt in de planvorming. In de ontwerpfase zijn namelijk nog keuzes te maken die bijdragen aan de omgevingsveiligheid. Daarbij kan gedacht worden aan het op een andere, minder risicovolle locatie realiseren van een bepaalde ontwikkeling of het voorschrijven van maatregelen die zorgen voor voldoende bescherming. De inhoud van en gedachten achter de Modernisering Omgevingsveiligheidsbeleid kunnen ook nu al worden toegepast bij de huidige wijze van het verantwoorden van het groepsrisico. Zo is de informatie die nodig is om aandachtsgebieden te bepalen op dit moment al beschikbaar en kan het bevoegd gezag er voor kiezen deze informatie mee te nemen in de bestuurlijke verantwoording van het groepsrisico.

Aandachtspunten
Het toepassen van het Handboek voor de verantwoording van het groepsrisico, om daarmee voor te sorteren op de Omgevingswet vraagt om beleidsmatige en juridische alertheid. Een punt van aandacht is dat de vigerende wet en regelgeving uitgaat van verantwoording van het groepsrisico binnen het invloedsgebied (gedefinieerd als het 1% letaliteitsgebied of bij LPG-tankstations het 100% letaliteitsgebied). Dat gebied komt niet (altijd) overeen met het aandachtsgebied (gedefinieerd vanuit de bescherming van mensen binnen). Dit heeft drie oorzaken:

  • Een aandachtsgebied is gespecificeerd naar een bepaald gevaar (brand, explosie of gifwolk) en een invloedsgebied niet. Daar waar nu sprake is van één invloedsgebied kan dus sprake zijn van drie aandachtsgebieden;
  • Een aandachtsgebied houdt rekening met de bescherming die nieuwbouw biedt aan mensen die binnen schuilen bij een van buiten komende brand, explosie of gifwolk;
  • Een aandachtsgebied gaat uit van bescherming en een invloedsgebied gaat uit van 1% letaliteit (direct overlijden).

Relevant bij gebruikmaken van het nieuwe instrument, is artikel 5.2 van het Bkl (veiligheidsrisico’s van branden, rampen en crises), waarmee in een omgevingsplan rekening moet worden gehouden. In dit artikel is een koppeling gemaakt met de Wet veiligheidsregio’s. De verplichtingen die uit dit artikel volgen zijn juridisch niet beperkt tot een invloedsgebied in de zin van het 1% letaliteitsgebied. De juridische reikwijdte van deze verplichtingen strekken zicht uit tot het gehele gebied waar zich nog relevante gevolgen van een ramp of brand kunnen voordoen (het effectgebied).

Voorbeeld van voorsorteren op basis van het Besluit externe veiligheid inrichtingen artikel 12 en 13
De aandachtsgebieden rondom een risicobron worden bepaald met behulp van hetzelfde rekenbestand en -programma als waarmee de hoogte van het groepsrisico wordt berekend. De aandachtsgebieden kunnen worden gebruikt om concreet te maken door welke gevaren de omgeving kan worden geraakt (brand, explosie, gifwolk). Deze inzichten kunnen worden benut om een heldere onderbouwing te geven van de verantwoording van het groepsrisico.

Hieronder is, onder verwijzing naar de relevante artikelen uit het Bevi, aangegeven hoe het Handboek nu al kan worden toegepast.

Artikel 12, lid 1 onder b en Artikel 13, lid 1 onder b
In Nederland worden met het rekenpakket SAFETI-NL de omgevingsveiligheidsrisico's berekend van buisleidingen (voor chemicaliën en aardolieproducten) en inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden gebruikt, verpakt, bewerkt of opgeslagen. Met behulp van dit rekenpakket en het rekenbestand dat op grond van de huidige wet- en regelgeving al moet worden toegepast kunnen de aandachtsgebieden worden bepaald. Dit geldt zowel voor het rekenbestand dat nodig is voor vergunningverlening (milieu) als voor het rekenbestand voor een ruimtelijke ontwikkeling. Om aandachtsgebieden te berekenen is minder informatie nodig dan om het groepsrisico te berekenen, waardoor de aandachtsgebieden al beschikbaar gesteld kunnen worden voorafgaand aan het maken van een ruimtelijk ontwerp. De wijze waarop de aandachtsgebieden kunnen worden bepaald, staat beschreven in de stappenplannen in dit Handboek.

Artikel 12, lid 1 onder c, d en e en Artikel 13 lid 1 onder c t/m i
Het bevoegd gezag moet in (de toelichting of onderbouwing van) het besluit informatie opnemen op basis waarvan het besluit wordt gemotiveerd; het gaat onder meer over (voorgenomen) beschermende maatregelen ter beperking van de omvang van een ramp, mogelijkheden voor rampbestrijding, vluchtmogelijkheden of een andere ruimtelijke ontwikkeling. De aandachtsgebieden laten zien waar mensen binnenshuis zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren van brand (warmtestraling), explosie (druk) en gifwolk (concentratie giftige stoffen in de lucht). Dit Handboek biedt technisch houvast bij de invulling van te treffen beschermende maatregelen (afstand houden, schuilen of vluchten).

Artikel 12, lid 2 en 3 Artikel 13 lid 2 en 3
Doordat aandachtsgebieden concreet maken welke gevolgen een ramp met gevaarlijke stoffen heeft (brand, explosie, gifwolk) bieden ze een helder vertrekpunt voor de advisering door de veiligheidsregio en de afstemming met burgemeester en wethouders van de gemeenten waarvan het grondgebied geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied.