Dit deel van het Handboek omgevingsveiligheid gaat in op het juridisch kader van het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid.

Dit deel van het handboek bevat de volgende onderdelen:
1 - beleidsdoelen en zorgplicht;
2 - zorgplicht;
3 - decentrale afwegingsruimte;
4 - nu al voorsorteren op de Omgevingswet.

Beleidsdoelen en zorgplicht

Het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid is juridisch ingebed in de Omgevingswet. De komst van de Omgevingswet en de ervaringen met het externe veiligheidsbeleid zijn aanleiding geweest voor een accentverschuiving binnen het beleid over externe veiligheid. Daarmee is ook de naamgeving veranderd naar omgevingsveiligheid.

Het bereiken en in stand houden van een veilige, fysieke leefomgeving is een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet (artikel 1.3). De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn tweeledig en moeten in onderlinge samenhang worden bezien:

  • het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
  • het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Kernvraag: Is de veiligheid voldoende gewaarborgd en zijn milieu en gezondheid voldoende beschermd?
De Omgevingswet gaat over het zoeken van de balans tussen aspecten in de leefomgeving, zoals veiligheid én gezondheid, en andere belangen en belanghebbenden, zoals de burger. Het bevoegde gezag dient op van basis van artikel 5.26 (en artikel 4.22 lid 2) Omgevingswet te besluiten of de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. Voor omgevingsveiligheid krijgt dit invulling via de artikelen uit paragraaf 5.1.2 van het
Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de instructieregels uit artikel 8.12 van het Bkl. Het  bevoegd gezag bepaalt conform de instructieregels (met name op basis van artikel 5.15 Bkl) of de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd.

Voldoende veilig wordt geoperationaliseerd in termen van bescherming. Bescherming van mensen tegen de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen wordt gerealiseerd door een gebied zo in te richten dat de mensen die er verblijven voldoende zijn beschermd tegen de gevaren van een brand, explosie of een gifwolk. Bescherming betekent in deze context het voorkomen en beperken van slachtoffers en schade als gevolg van een ongewoon voorval met gevaarlijke stoffen.

Zorgplicht

De Omgevingswet bevat een zorgplicht voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.6). Deze zorgplicht betekent dat iedereen een rol en verantwoordelijkheid heeft bij de zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving. In artikel 1.7 is bepaald dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen. Voor zover dat niet mogelijk is, is hij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Als ook dat onvoldoende mogelijk is, is hij verplicht de activiteiten achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevergd. Aan deze zorgplicht wordt voldaan door het naleven van de specifieke wettelijke regels die met het oog op de doelen van de wet zijn gesteld (artikel 1.8). Ook het waarborgen van de omgevingsveiligheid valt onder de zorgplicht voor de leefomgeving. Het veilig inrichten en gebruiken van de leefomgeving is hiermee een gezamenlijke verantwoordelijkheid van publieke en private partijen en niet enkel een taak van de overheid.

Overheden hebben verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking om de Omgevingswet uit te voeren. In deze documenten kunnen overheden hun visie, beleid en regels vastleggen.

De omgevingswet kent zes kerninstrumenten:

  1. Omgevingsvisie. De omgevingsvisie bevat de strategische visie van het Rijk, de provincie en de gemeente voor de lange termijn en voor de gehele fysieke leefomgeving;
  2. Omgevingsprogramma. Het omgevingsprogramma bevat maatregelen waarmee het bevoegd gezag een omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken;
  3. Decentrale regelgeving voor provincie (omgevingsverordening), gemeente (omgevingsplan) of waterschap (waterschapsverordening);
  4. Algemene rijksregels. De algemene rijsregels bevatten regels voor activiteiten die burgers en bedrijven in de leefomgeving uitvoeren. Voorbeelden zijn het Omgevingsbesluit, het BklBesluit kwaliteit leefomgeving , het Bal Besluit activiteiten leefomgeving en het BblBesluit bouwwerken leefomgeving;
  5. Omgevingsvergunning. Met de omgevingsvergunning kunnen burgers en bedrijven (en overheden) aan het bevoegd gezag toestemming vragen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren;
  6. Projectbesluit. Het projectbesluit is een instrument waarmee Rijk, provincie of waterschap toestemming kan geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving.

Een uitgebreide toelichting op de wettelijke instrumenten is te vinden op de website:
 https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/wetsinstrumenten/

Decentrale afwegingsruimte

Het waarborgen van voldoende aandacht voor omgevingsveiligheid is onderdeel van de kwaliteitseisen die gelden bij het inrichten en gebruiken van een gebied. Een gemeente kan bijvoorbeeld vastleggen in welke gebieden extra maatregelen noodzakelijk zijn om de mensen in dat gebied te beschermen bij een ongeval met gevaarlijke stoffen. Deze kwaliteitseisen zijn vastgelegd in de omgevingsvisie, het omgevingsplan en eventuele omgevingsprogramma’s.

De Omgevingswet en het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid bieden ruimte voor het bevoegd gezag om binnen kaders eigen afwegingen te maken over de kwaliteit en bescherming van de fysieke leefomgeving. Bestuurlijke afwegingsruimte biedt het bevoegd gezag (het decentrale bestuur) ruimte om regelgeving toe te spitsen op de lokale situatie en de lokale ambities. De transparantie en onderbouwing van de bestuurlijke keuzes die vanuit de Omgevingswet worden gevraagd, zijn geborgd via de bepalingen in de Algemene wet Bestuursrecht.

Een provincie of gemeente legt in een omgevingsvisie haar ambities voor de kwaliteit en ontwikkeling van haar gebied neer. In een omgevingsvisie is sprake van een integrale beschouwing van de fysieke leefomgeving.

Het omgevingsplan is een van de instrumenten voor het bereiken van de doelen uit de Omgevingswet. Op grond van artikel 4.1 kunnen in het omgevingsplan, met het oog op de doelen van de wet, regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. In artikel 4.2 is geregeld dat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevat, dit geldt ook voor de andere regels die met het oog op de doelen van de wet nodig zijn.

Het bevoegde gezag kan binnen het stelsel van de Omgevingswet gebruik maken van verschillende type maatregelen. Met deze maatregelen kan ervoor gezorgd worden dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. In dit handboek zijn deze typen maatregelen verder uitgewerkt:

  • afstand houden tot de risicobron;
  • risicocommunicatie;
  • beperken personendichtheden in de omgeving van de risicobron;
  • vlucht- en schuilmogelijkheden;
  • omgevingsmaatregelen;
  • aanvullende bouweisen.

Bij de inrichting van een gebied is het waarborgen van veiligheid belangrijk. Nieuwe gebouwen worden daarom bij voorkeur buiten een aandachtsgebied gerealiseerd. Ook als dit niet haalbaar is, is het verstandig voldoende afstand te houden tot de risicovolle activiteit. Daarbij is het belangrijk voorlichting te geven over aandachtsgebieden en het handelingsperspectief van aanwezigen tijdens een ongeval met gevaarlijke stoffen.

Een gemeente die ervoor kiest om (nieuwe) gebouwen of locaties toe te staan binnen (nieuwe of bestaande) aandachtsgebieden, kan overwegen de personendichtheid of de verblijftijd van personen in dat gebied te beperken Daarbij moeten de vlucht- en/of schuilmogelijkheden worden afgestemd op het de aanwezige situatie. Dit kan doorvluchtwegen van de activiteit met gevaarlijke stoffen af te richten, te zorgen voor verschillende ontsluitingswegen en te zorgen dat de schuilmogelijkheden groot genoeg zijn. Ook hier is voorlichting over het handelingsperspectief van burgers en bedrijven in het aandachtsgebied belangrijk.

Tevens kunnen maatregelen worden getroffen die de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen op de omgeving beperken. Denk aan een greppel of drempel om de verspreiding van een plasbrand te beïnvloeden of een wal die bij een explosie scherven tegenhoudt en wellicht zelfs de drukgolf deels kan afbuigen. Dergelijke omgevingsmaatregelen kunnen, door de bescherming die ze bieden, de kwaliteitseisen die worden gesteld aan vlucht- en schuilmogelijkheden verminderen. Immers, als vluchtende of schuilende mensen met een omgevingsmaatregel voldoende zijn beschermd, dan hebben bouwkundige eisen aan de vluchtweg nog maar een beperkte meerwaarde. Dit kan worden meegewogen bij het toepassen van aanvullende bouweisen (brand- en explosievoorschriftengebied).

Voor meer informatie over de type maatregelen zie de onderdelen bescherming en maatregelen in dit handboek.

Nu al voorsorteren op de Omgevingswet

De inwerkingtreding van de Omgevingswet staat gepland voor 2021. Op dat moment wordt toepassing van het gemoderniseerde omgevingsveiligheidsbeleid juridisch verplicht. Overheden hoeven echter niet te wachten met het toepassen van het beleid. Zij kunnen nu al voorsorteren op de Omgevingswet en het omgevingsveiligheidsbeleid. Het volgende kader biedt de belangrijkste aandachtpunten bij het voorsorteren op de Omgevingswet.

Het Handboek Omgevingsveiligheid en de Stappenplannen Omgevingsveiligheid, gaan uit van het instrumentarium dat beschikbaar is onder de Omgevingswet. Het is daarom belangrijk om bij het voorsorteren op de Omgevingswet rekening te houden met de doelstellingen van het omgevingsveiligheidsbeleid en met de mate waarin deze instrumenten toepasbaar zijn in de periode waarin de Omgevingswet nog niet in werking is.

De Eerste en Tweede Kamer hebben de uitdrukkelijke wens uitgesproken om het groepsrisico te vernieuwen. Met het traject Modernisering Omgevingsveiligheidsbeleid geeft het kabinet hier invulling aan. Deze vernieuwing is opgenomen in het Bkl en het Bal. De kern van de vernieuwing is dat het bevoegd gezag veiligheid als ontwerpvariabele meeneemt in de planvorming. In de ontwerpfase zijn namelijk nog keuzes te maken die bijdragen aan de omgevingsveiligheid. Daarbij kan gedacht worden aan het op een andere, minder risicovolle locatie realiseren van een bepaalde ontwikkeling of het voorschrijven van maatregelen die zorgen voor voldoende bescherming. De inhoud van en gedachten achter de Modernisering Omgevingsveiligheidsbeleid kunnen ook nu al worden toegepast bij de huidige wijze van het verantwoorden van het groepsrisico. Zo is de informatie die nodig is om aandachtsgebieden te bepalen op dit moment al beschikbaar en kan het bevoegd gezag er voor kiezen deze informatie mee te nemen in de bestuurlijke verantwoording van het groepsrisico.

Juridische aandachtspunten
Gebruik maken van het Handboek Omgevingsveiligheid voor de verantwoording van het groepsrisico, als voorsortering op de Omgevingswet vraagt om beleidsmatige en juridische alertheid. Een punt van aandacht is dat de nu nog geldende wet- en regelgeving uitgaat van het invloedsgebied voor de verantwoording van het groepsrisico (gedefinieerd als het 1% letaliteitsgebied of bij LPG-tankstations het 100% letaliteitsgebied). Dat gebied komt niet (altijd) overeen met het in het handboek gehanteerde aandachtsgebied (gedefinieerd vanuit de bescherming van mensen binnen). Dit heeft drie oorzaken:

  • Een aandachtsgebied is gespecificeerd naar een bepaald gevaar (brand, explosie of gifwolk) en een invloedsgebied niet. Daar waar nu sprake is van één invloedsgebied kan dus sprake zijn van drie aandachtsgebieden;
  • Een aandachtsgebied houdt rekening met de bescherming die nieuwbouw biedt aan mensen die binnen schuilen bij een van buiten komende brand, explosie of gifwolk;
  • Een aandachtsgebied gaat uit van bescherming terwijl een invloedsgebied uitgaat van 1% letaliteit (direct overlijden).

Bij het gebruikmaken van het nieuwe instrument is Artikel 5.2 van het BklBesluit kwaliteit leefomgeving (veiligheidsrisico’s van branden, rampen en crises) relevant. In het omgevingsplan moet met dit artikel rekening worden gehouden. Het artikel maakt een koppeling met de Wet veiligheidsregio’s. De verplichtingen die uit artikel 5.2, BklBesluit kwaliteit leefomgeving volgen zijn juridisch niet beperkt tot een invloedsgebied  (in de zin van het 1% letaliteitsgebied), maar strekken zich uit tot het gehele gebied waar zich nog relevante gevolgen van een ramp of brand kunnen voordoen (het effectgebied).

Voorbeeld van voorsorteren op basis van het BeviBesluit externe veiligheid inrichtingen artikel 12 en 13
De aandachtsgebieden rondom een risicobron worden bepaald met behulp van hetzelfde rekenbestand en -programma als waarmee het plaatsgebonden risico en groepsrisico worden berekend. Met de aandachtsgebieden kunnen de gevaren voor de omgeving concreet worden gemaakt (brand, explosie, gifwolk). Met deze informatie kan een heldere onderbouwing gegeven worden van de verantwoording van het groepsrisico.

Hieronder is, onder verwijzing naar de relevante artikelen uit het BeviBesluit externe veiligheid inrichtingen , aangegeven hoe het handboek nu al kan worden toegepast.

Artikel 12, lid 1 onder b en Artikel 13, lid 1 onder b
SAFETI-NL is het rekenpakket dat gebruikt wordt voor de berekening van de omgevingsveiligheidsrisico’s van buisleidingen (voor chemicaliën en aardolieproducten) en inrichtingen waar gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, opgeslagen en gebruikt. Met dit rekenpakket en het rekenbestand, dat op grond van de huidige wet- en regelgeving al moet worden toegepast, kunnen ook de aandachtsgebieden worden bepaald. Dit geldt zowel voor het rekenbestand voor vergunningverlening (milieu) als voor het rekenbestand voor een ruimtelijke ontwikkeling. Om aandachtsgebieden te berekenen is minder informatie nodig dan om het groepsrisico te berekenen. Daarom kunnen aandachtsgebieden al voor het maken van een ruimtelijk ontwerp beschikbaar gesteld  worden. De wijze waarop de aandachtsgebieden kunnen worden bepaald, staat beschreven in de Stappenplannen bepalen brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebied in dit handboek.

Artikel 12, lid 1 onder c, d en e en Artikel 13 lid 1 onder c t/m i
Het bevoegd gezag moet in (de toelichting of onderbouwing van) een besluit over een ruimtelijke ontwikkeling informatie opnemen op basis waarvan het besluit wordt gemotiveerd. Het gaat hierbij onder meer over (voorgenomen) beschermende maatregelen ter beperking van de omvang van een ramp, mogelijkheden voor rampbestrijding, vluchtmogelijkheden of een andere ruimtelijke ontwikkeling. De aandachtsgebieden laten zien waar mensen binnenshuis zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren van brand (warmtestraling), explosie (druk) en gifwolk (concentratie giftige stoffen in de lucht). Dit handboek biedt technisch houvast bij de invulling van te treffen beschermende maatregelen (afstand houden, schuilen of vluchten). Zie voor meer informatie hierover het onderdeel bescherming.

Artikel 12, lid 2 en 3 Artikel 13 lid 2 en 3
Aandachtsgebieden maken concreet welke gevolgen een ramp met gevaarlijke stoffen heeft (brand, explosie, gifwolk). Daarmee bieden ze een helder vertrekpunt voor de advisering door de veiligheidsregio en de afstemming met burgemeester en wethouders van de gemeenten waarvan het grondgebied geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied.