Het bevoegd gezag heeft verschillende mogelijkheden om mensen te beschermen tegen gevaren van een brand, explosie of gifwolk. Dit deel van het handboek beschrijft deze mogelijkheden van bescherming en biedt hulpmiddelen om het bevoegd gezag te helpen bij het maken van keuzes op het gebied van bescherming.

Dit deel van het handboek bevat de volgende onderdelen:
1 - Bescherming is maatwerk;
2 - Beschermingsopgave;
3 - Bieden van een handelingsperspectief
4 - Typen maatregelen voor bescherming.

De technische informatie om invulling te kunnen geven aan omgevingsveiligheid is te vinden in de stappenplannen omgevingsveiligheid.

De Omgevingswet en het BklBesluit kwaliteit leefomgeving hebben betrekking op nieuw toegelaten activiteiten met gevaarlijke stoffen of nieuw toegelaten (beperkt/zeer) kwetsbare gebouwen en locaties binnen aandachtsgebieden. Extra aandacht voor bescherming van bestaande situaties is in beginsel dus niet nodig. 

Voor gebouwen en locaties die al rechtmatig op een locatie zijn toegestaan op het tijdstip waarop het BklBesluit kwaliteit leefomgeving in werking treedt, worden de in het verleden gemaakte bestuurlijke keuzes gerespecteerd. De afweging tussen het accepteren van risico’s en het nemen van maatregelen is hier al gemaakt, op basis van de toen geldende inzichten en regelgeving. Het opleggen van nieuwe eisen aan bestaande gebouwen is daarnaast technisch vaak onmogelijk of kost onevenredig veel geld. 

Voor het bevoegd gezag kan het echter lastig zijn om uit te leggen waarom voor nieuwbouw beschermingsmaatregelen worden getroffen, terwijl voor bestaande bebouwing bescherming niet (zichtbaar) aanwezig is. Het bevoegd gezag kan er daarom voor kiezen maatregelen te treffen die ook zinvol zijn voor de bescherming van bestaande bebouwing of locaties. Het meest efficiënt hierbij zijn omgevingsmaatregelen. Dit zijn maatregelen in het gebied tussen de activiteiten met gevaarlijke stoffen en de te beschermingen gebouwen of locaties. Omgevingsmaatregelen bieden namelijk bescherming aan zowel de nieuwe als de bestaande gebouwen en locaties. De keuze om ook bij bestaande situaties (omgevings)maatregelen te treffen, ligt bij de lokale overheid en volgt uit de zorgplicht (zie het onderdeel Juridisch kader van dit handboek). De lokale overheid draagt hiervoor ook de kosten.

Bescherming is maatwerk

De Omgevingswet gaat over een leefomgeving die Voldoende veilig is. Voldoende veilig wordt concreet gemaakt met behulp van het begrip ‘bescherming’. Bescherming betekent in deze context het voorkomen en beperken van gewonden, doden, schade en maatschappelijke ontwrichting als gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. De maatschappelijke ontwrichting omvat schade aan milieu en economie, zoals de vitale infrastructuur. Dit wordt bereikt door een gebied zo in te richten dat de mensen die er tijdens een ongeval met gevaarlijke stoffen verblijven, voldoende zijn beschermd tegen de gevaren van een brand, explosie of een gifwolk. 

Het bieden van bescherming in een gebied is altijd maatwerk. De manier waarop dit gedaan kan worden, hangt immers af van de functies van bestaande en te ontwikkelen gebouwen en locaties en de aard en omvang van de (gereserveerde) aandachtsgebieden. Zo kan op locaties waar uitfasering van bestaande activiteiten met gevaarlijke stoffen is voorzien een andere keuze worden gemaakt dan op locaties waar juist groeiruimte is gereserveerd (bijvoorbeeld in risicogebieden). De besluitvorming over het komen tot bescherming is nader beschreven in het stappenplan besluitvorming.

De keuze voor het gewenste beschermingsniveau door het bevoegd gezag, de beschermingsdoelstelling uit de omgevingsvisie, wordt in het omgevingsplan uitgewerkt en beschreven aan de hand van doelvoorschriften, middelvoorschriften of een combinatie van die twee. Initiatiefnemers hebben hiermee het kader waaraan voldaan moet worden om toestemming te krijgen voor een activiteit. Het bevoegd gezag dat de vergunning verleend, moet bij de keuze, uitwerking en toepassing van een beschermingsaanpak, rekening houden met het omgevingsplan (artikel 8.9, derde lid, BklBesluit kwaliteit leefomgeving).

Bij het bieden van bescherming zijn verschillende aspecten van belang. Deze worden hieronder besproken. 

Beschermingsopgave

De beschermingsopgave is het verschil tussen de gewenste en al aanwezige bescherming. Daarmee kan bepaald worden hoeveel aanvullende bescherming in een gebied nodig is.

De beschermingsopgave wordt bepaald door de volgende aspecten:

  • aard en omvang van het mogelijke gevaar;
  • aanwezige bescherming door wettelijke eisen (basis beschermingsniveau);
  • bescherming door al aanwezige voorzieningen of omgeving;
  • plannen voor ruimtelijke ontwikkelingen in en rondom het gebied.

Aard en omvang mogelijke gevaar (brand, explosie, gifwolk of een combinatie hiervan)
Welke maatregelen er mogelijk en nodig zijn hangt af van het soort gevaar. Tegen welk gevaar moeten aanwezigen beschermd worden? Hoe snel ontwikkelt het zich, hoe lang is het aanwezig en hoe snel neemt het weer af? Pas als er antwoord is op deze vragen, kunnen effectieve maatregelen getroffen worden. Immers, bescherming tegen brand vraagt om andere maatregelen dan bescherming bij een explosie of een gifwolk. 

Aandachtsgebieden maken zichtbaar waar extra aandacht nodig is voor bescherming tegen brand, explosie of gifwolk. In het stappenplan bepalen aandachtsgebieden wordt beschreven hoe aandachtsgebieden bepaald kunnen worden.  Bij het bepalen van de aandachtsgebieden kan ook inzichtelijk gemaakt worden hoe snel een gevaar zich kan ontwikkelen, hoe lang het gevaar aanwezig is en met welke snelheid het gevaar weer zal afnemen.

De begrenzing van de aandachtsgebieden is vastgesteld in het BklBesluit kwaliteit leefomgeving

  • Een brandaandachtsgebied is de locatie begrensd door de afstand, waar als gevolg van een ongeval dat leidt tot een plasbrand of een fakkelbrand, de warmtestraling ten hoogste 10 kW/m2 is (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.12, lid 1).
  • Een explosieaandachtsgebied is de locatie begrensd door de afstand, waar als gevolg van een ongeval dat leidt tot:
    1. een kokende vloeistof-gasexpansie-explosie (Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion, BLEVE), de warmtestraling ten hoogste 35 kW/m2 is, en.
    2. een explosie, anders dan onder a, de overdruk ten hoogste 10 kPa is. (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.12, lid 2).
  • Een gifwolkaandachtsgebied is de locatie begrensd door de afstand, waar als gevolg van een ongeval dat leidt tot een gifwolk, personen in een gebouw overlijden door blootstelling aan ten hoogste de bij ministeriële regeling bepaalde vastgestelde concentratie van een gevaarlijke stof (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.12, lid 3). Het berekende gifwolkaandachtsgebied kan enkele kilometers groot zijn. Dit hangt samen met het soort en de hoeveelheden giftige stoffen die vrijkomen.
    Bij het besluit over een ruimtelijk ontwikkeling in de omgeving van een activiteit met gevaarlijke stoffen, is het gebied waar rekening moet worden gehouden met het groepsrisico als gevolg van een gifwolk beleidsmatig afgekapt op 1,5 km (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.12, lid 4). Deze beleidsmatige afkapgrens geldt alléén voor ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van een activiteit met gevaarlijke stoffen.
    De afkapgrens geldt dus niet voor het verlenen van de vergunning voor de activiteit met gevaarlijke stoffen zelf. Bij de beoordeling of voorschriften aan de omgevingsvergunning voor een activiteit met gevaarlijke stoffen moeten worden verbonden om de gevolgen voor de omgeving van een gifwolk te beperken, moet uitgegaan worden van het bepaalde of berekende gifwolkaandachtsgebied. Ook geldt de afkap niet bij het rekening houden met de veiligheidsrisico’s van een brand, ramp, of crisis (BklBesluit kwaliteit leefomgeving, artikel 5.2). 

Zoals hierboven is aangegeven, worden de aandachtsgebieden begrensd door een bepaalde mate van warmtestraling, overdruk of concentratie giftige stoffen. Het is echter niet zo dat aanwezigen binnen een aandachtsgebied alleen beschermd hoeven worden tegen het gevolg dat bepalend is voor de begrenzing van het aandachtsgebied. Er kunnen ook andere gevolgen optreden. In de regel is bij een explosie bijvoorbeeld de overdruk bepalend voor de grootte van het explosieaandachtsgebied, maar er kan ook sprake zijn van warmtestraling, waardoor binnen het explosieaandachtsgebied ook hiertegen bescherming nodig is. De uitzondering op deze regel is een BLEVE. Dit is een type explosie waarbij de warmtestraling bepalend is voor de omvang van het aandachtgebied. Binnen dit aandachtsgebied kan echter ook bescherming nodig zijn tegen overdrukeffecten. Bij een brand geldt dat warmtestraling bepalend is voor de grootte van het brandaandachtsgebied, maar een fakkelbrand gaat vaak gepaard met een bepaalde mate van overdruk, waardoor hier ook tegen beschermd moet worden. 

Bescherming door de wettelijke eisen (basisbescherming op orde)
In heel Nederland moet tenminste invulling gegeven worden aan het basis beschermingsniveau, dat is vastgelegd in wet- en regelgeving. Of aanvullende bescherming nodig is, hangt af van deze al aanwezige bescherming. Dit sluit aan op het principe van de aandachtgebieden. Aandachtsgebieden laten zien waar extra aandacht voor bescherming nodig is als invulling is gegeven aan het basisbeschermingsniveau.  

Voorbeelden van het basisbeschermingsniveau zijn: een basis risicocommunicatie (artikel 46, Wet veiligheidsregio's), het toepassen van de beste beschikbare technieken, beschikbaarheid van blusmiddelen/-water, geschikte vluchtroutes, aanwezigheid van bedrijfshulpverlening, bereikbaarheid voor hulpdiensten, aanvullende bouweisen zeer kwetsbare gebouwen, grenswaarde plaatsgebonden risico en de eventuele aanwijzing van een bedrijfsbrandweer.

Bescherming door al aanwezige voorzieningen of omgeving
De bescherming die de bestaande omgeving al biedt, speelt een belangrijke rol bij de afweging hoe voldoende bescherming kan worden geboden. Nederland is immers niet ‘leeg’ en de wens tot het bieden van veiligheid is niet nieuw. Ook in bestaande gebieden zijn in het verleden al maatregelen getroffen die (een gedeeltelijke) bescherming bieden. Een gebied kan specifieke kenmerken hebben die van invloed zijn op het verloop van het scenario en de mogelijkheden om te schuilen of vluchten, zoals aanwezige maatregelen, natuurlijke barrières en de inrichting van het gebied.

Plannen voor ruimtelijke ontwikkelingen in en rondom het gebied
Nieuwe ontwikkelingen kunnen zowel een positieve als een negatieve bijdrage leveren aan de geboden bescherming. Ontwikkelingen in de bereikbaarheid van een gebied kunnen bijvoorbeeld van invloed zijn op vluchtroutes of de aanrijdtijden van hulpdiensten. Daarnaast kan het aanleggen van water in plaats van groen behulpzaam zijn bij blussen, maar kan het ook een obstakel vormen voor mensen die willen vluchten. In het stappenplan groepsrisico is nader uitgewerkt hoe rekening gehouden kan worden met bescherming bij nieuwe ontwikkelingen in een aandachtsgebied.
 

Het begrip gebied’ omvat een groter deel van de fysieke leefomgeving dan alleen de aandachtsgebieden (artikel 5.2 BklBesluit kwaliteit leefomgeving). Binnen de aandachtsgebieden is echter een specifiekere uitwerking nodig (artikel 5.15, tweede lid, BklBesluit kwaliteit leefomgeving). Naast de bescherming van mensen moet bij de inrichting van een gebied ook gekeken worden naar de gevolgen van een ramp of zwaar ongeval op de infrastructuur. Voorbeelden van dergelijke (verder) ontwrichtende gevolgen zijn uitval van de stroom of drinkwatervoorziening of onbereikbaarheid van een belangrijke verkeersweg of het mobiele netwerk (Nota van toelichting BklBesluit kwaliteit leefomgevingparagraaf 8.1.4.1).

Bieden van een handelingsperspectief

Een handelingsperspectief geeft aan wat mensen kunnen doen om zichzelf te beschermen. Bij een ongeval met gevaarlijke stoffen gaat het om schuilen of vluchten. Schuilen is een mogelijkheid als er voldoende geschikte schuilplaatsen aanwezig zijn en ze op tijd kunnen worden bereikt. Vluchten is een mogelijkheid als er voldoende tijd is na het signaleren van een (dreigend) ongeval en de vluchtroute volledig kan worden afgelegd voordat mensen blootgesteld worden aan de gevolgen van een brand, explosie of gifwolk. Het kan voorkomen dat in één aandachtsgebied zowel schuilen als vluchten mogelijke handelingsperpsectieven zijn. 

De keuze tussen schuilen of vluchten is maatwerk. Welke keuze gemaakt wordt hangt af van:

  • de omvang van het getroffen gebied;
  • waarschuwingstijd voorafgaand aan blootstelling aan brand, explosie of gifwolk;
  • tijdsduur dat het gevaar aanwezig is (minuten, uren, dagen);
  • hoeveelheid personen die beschermd moet worden;
  • de zelfredzaamheid van de personen die beschermd moeten worden;
  • lengte van de vluchtweg;
  • mate waarin schuillocaties bescherming kunnen bieden;
  • uitvoerbaarheid van de benodigde handelingen om te schuilen of vluchten;
  • communiceerbaarheid van de schuil- of vluchtstrategie.

De zelfredzaamheid van aanwezige personen is van invloed op de mogelijkheid om te schuilen of te vluchten. Zo kunnen maatregelen gericht op het bevorderen van de vluchtmogelijkheden effectiever zijn voor zelfredzamen dan voor beperkt zelfredzamen. Hetzelfde geldt voor schuilmogelijkheden. Een schuilplek voor volwassenen, hoeft niet automatisch geschikt te zijn voor het schuilen van een groep jonge kinderen. Tot slot speelt zelfredzaamheid ook een rol in het waarschuwen voor een gevaar, risicocommunicatie en eventuele reddingen door hulpdiensten. Zo zal een waarschuwing via een geluidsignaal minder goed werken bij slechthorenden, hebben slechtzienden minder aan bordjes met geschreven instructies en vraagt het redden van mensen op een intensive care in een ziekenhuis een specifieke inzet van huldiensten.

Om mensen succesvol te kunnen laten schuilen of vluchten, is het belangrijk ze hierover goed te informeren. Mensen moeten vooraf op de hoogte zijn van waar schuilplaatsen en vluchtroutes zijn en op tijd worden geïnformeerd als ze er gebruik van moeten maken. Het is van belang om rekening te houden met het te verwachten gedrag van mensen en ze te laten weten wat er van hen verwacht wordt. Mensen zijn meer geneigd om het gewenste gedrag te vertonen als ze hierover zijn geïnformeerd, de voordelen begrijpen en zich er door beschermd voelen. Dit kan in de praktijk lastig zijn; zo is het bij een gifwolk lastig om het optimale vluchtgedrag te communiceren, zeker als de gifwolk voor mensen lastig is waar te nemen (kleurloos) en de vluchtweg kan variëren (vlucht loodrecht op de wind). 

De algemene term vluchten is te onderscheiden in vluchten, ontruimen en evacueren. Onder deze begrippen wordt het volgende verstaan:

  • Vluchten: aanwezige mensen kunnen op eigen initiatief een veilige plek bereiken. Die veilige plek kan een schuilplaats zijn in het getroffen (aandachts)gebied;
  • Ontruimen: aanwezige mensen verlaten (zelfstandig) het gebied via veilige vluchtwegen na een advies van de parate diensten (vaak brandweer of politie);
  • Evacueren: aanwezige mensen verlaten (al dan niet gedwongen en meestal onder begeleiding) het gebied via veilige vluchtwegen op last van de overheid.

In alle gevallen is het van belang dat er voldoende, bereikbare vluchtwegen zijn om er gebruik van te kunnen maken. Welke eisen worden gesteld aan een vluchtweg is afhankelijk van het moment en de duur dat bescherming nodig is. Dit hangt samen met het type ongevalsscenario van de aanwezige risicobron in het gebied en het aantal mensen dat van de vluchtweg gebruik moet maken. Als het gevaar vrijwel direct aanwezig is, zijn er andere vluchtmogelijkheden nodig dan wanneer het gevaar in 15 tot 20 minuten ontstaat. Hetzelfde geldt voor de opbouw en de duur van het scenario; als er sprake is van een kortdurende piek, kan wellicht gebruik worden gemaakt van een tijdelijk veilige plaats om het gebied daarna te ontvluchten.

Bij schuilen is er een onderscheid tussen schuilen op een langdurig veilige plaats (safe haven) of het snel kunnen schuilen/dekking zoeken op een tijdelijk veilige plaats (shelter in place). Het type ongevalsscenario bepaalt welke vorm van schuilen geschikt is. Bepalend zijn vooral de snelheid waarmee bescherming moet worden geboden (komt deze snel of langzaam tot stand) en de duur dat de bescherming nodig is (is het gevaar er kort of langdurig). Een langdurig veilige plaats is een plaats in het getroffen gebied die mensen gedurende langere tijd bescherming biedt om te kunnen overleven, tot het moment dat de omgevingscondities weer vallen onder ‘normale omstandigheden’. Mensen verlaten een safe haven dus pas weer als het buiten veilig is. Een tijdelijk veilige plaats is een plaats die mensen gedurende de piek van het ongeval bescherming biedt om te kunnen overleven, zodat ze daarna via veilige vluchtwegen kunnen vluchten. Hoe heftig die piek is en hoe lang deze aanhoud, hangt af van het type gevaar. Een tijdelijk veilige plaats biedt in de regel gedurende een relatief korte tijdsperiode van 10 tot 30 minuten bescherming.

Bescherming mensen die zich buiten bevinden

Het omgevingsveiligheidsbeleid richt zich, door middel van de aandachtsgebieden, op bescherming van mensen die zich binnen gebouwen bevinden. Ook buiten deze gebouwen kunnen mensen echter onvoldoende beschermd zijn tegen ongevallen met gevaarlijke stoffen. Er is in de aandachtsgebieden dus ook aandacht nodig voor de bescherming van mensen in de buitenlucht, bijvoorbeeld op campings, attractieparken, evenemententerreinen of andere buitenactiviteiten. Daarnaast kunnen mensen ook buiten het aandachtsgebied in de buitenlucht  onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren van een brand, explosie en/of gifwolk. Het kan dus tevens nodig zijn om ook buiten het aandachtsgebied maatregelen te treffen om aanwezigen bij activiteiten in de buitenlucht voldoende te beschermen. 

Mensen die zich in de buitenlucht bevinden, kunnen op verschillende manieren beschermd worden. In eerste instantie gebeurt dit door afstand te houden tot de activiteit met gevaarlijke stoffen. Afstand houden kan in de tijd, door geen buitenluchtactiviteiten te plannen op momenten dat er activiteiten zijn met gevaarlijke stoffen. Afstand houden kan ook in meters, door de buitenluchtactiviteiten zo ver mogelijk verwijderd van de activiteit met gevaarlijke stoffen te plannen.  Wanneer afstand houden niet mogelijk is, kan binnen de aandachtsgebieden een zekere mate van bescherming worden geboden door het treffen van omgevingsmaatregelen die tevens mensen in de buitenlucht beschermen. Dat kan bijvoorbeeld door in het risicoprofiel van een evenement ook het scenario voor een brand, explosie of gifwolk op te nemen of door te verkennen of schuil- en evacuatiestrategieën voor extreem weer ook geschikt zijn bij een brand-, explosie- of gifwolkscenario.

De bescherming van mensen die zich buiten bevinden vraag altijd om een op de locatie toegespitste aanpak. Meer informatie over het met decentraal beleid beschermen van mensen die zich buiten bevinden is te vinden in het stappenplan besluitvorming.

Typen maatregelen voor bescherming

Op basis van de beschermingsopgave en het handelingsperspectief kunnen maatregelen worden geselecteerd waarmee de beoogde bescherming kan worden geboden. Het bevoegd gezag heeft binnen het stelsel van de Omgevingswet diverse type maatregelen tot haar beschikking om mensen te beschermen die binnen aandachtsgebieden verblijven. De volgende maatregelen worden hieronder toegelicht:

  • afstand houden tot de risicobron;
  • (aanvullende) risicocommunicatie;
  • beperken personendichtheid in de omgeving van de risicobron;
  • omgevingsmaatregelen;
  • aanvullende bouweisen.
Afstand houden tot de risicobron

Bescherming kan het best gerealiseerd worden door gebouwen en locaties waar mensen zich kunnen bevinden buiten aandachtsgebieden te plaatsen. Dit kan op twee manieren worden gerealiseerd:

  1. door geen nieuwe bebouwing en locaties waar mensen zich kunnen bevinden in een bestaand aandachtsgebied (van bestaande activiteit met gevaarlijke stoffen) toe te staan, en
  2. door geen nieuw aandachtsgebied (nieuwe activiteit met gevaarlijke stoffen) over te beschermen gebouwen en locaties mogelijk te maken. 

Bij de toepassing van afstand houden tot buiten het aandachtsgebied als beschermingsmaatregel, zijn voor nieuwbouw geen aanvullende beschermingsmaatregelen nodig. De begrenzing van de aandachtsgebieden ligt namelijk daar waar mensen binnenshuis in een standaard nieuwbouw beschermd zijn tegen de gevaren van brand, explosie en gifwolk. Met andere woorden: buiten een aandachtsgebied ben je in nieuwbouw beschermd. 

Afstand houden binnen het aandachtsgebied
Afstand houden tussen de risicobron en nieuwbouw is ook binnen aandachtsgebieden een effectief middel voor bescherming. Op een grote afstand van de activiteit met gevaarlijke stoffen is over het algemeen minder aanvullende bescherming nodig. Zowel de kans dat een plek wordt getroffen als de impact van het ongeval nemen immers af wanneer de afstand  tot de risicobron toeneemt. Daarnaast biedt een grotere afstand vaak meer tijd om te vluchten of een schuilplaats te zoeken.
Afstand houden binnen een aandachtsgebied biedt op zichzelf geen volledige bescherming, aangezien mensen nog steeds in het aandachtsgebied verblijven. Om de aanwezige mensen te beschermen zijn aanvullende beschermingsmaatregelen nodig, bijvoorbeeld aanvullende risicocommunicatie gecombineerd met voldoende vluchtroutes of schuilplaatsen. 

Afstand houden ten opzichte van bestaande gebouwen en/of buitenactiviteiten
Mensen in bestaande gebouwen zijn niet zonder meer beschermd wanneer deze in of in de buurt van een aandachtsgebied zijn gelegen. De mate van bescherming die wordt geboden door bestaande bebouwing verschilt per gebouw. Een monumentale houten woning biedt bijvoorbeeld een ander soort bescherming tegen brand dan hoogbouw uit de jaren ‘60. Ook mensen die zich buiten bevinden, zijn niet zonder meer beschermd. Dit geldt zowel binnen als buiten het aandachtsgebied omdat de bescherming van een gebouw bij buitenactiviteiten niet aanwezig is. Voor locaties met buitenactiviteiten en bestaande gebouwen kan het daarom zinvol zijn om aanvullend op afstand houden ook andere beschermingsmaatregelen te treffen. 

De juridische basis voor het houden van afstand komt voort uit het tweede lid van artikel 5.15 van het BklBesluit kwaliteit leefomgeving. Dit artikel benoemt hoe aan de verplichting uit het eerste lid van artikel 5.15 BklBesluit kwaliteit leefomgeving – het beperken van de kans op het overlijden van een groep personen – kan worden voldaan. Dit kan onder meer door geen beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties toe te laten in een aandachtsgebied (lid 2a). Voor groepen minder zelfredzame mensen (bijvoorbeeld kinderen, ouderen, zieken) wordt in de Nota van toelichting bij het BklBesluit kwaliteit leefomgeving (paragraaf 8.1.4.2) specifiek de voorkeur uitgesproken om geen nieuwe zeer kwetsbare gebouwen (gebouwen waar minder zelfredzame mensen verblijven, zie bijlage VI BklBesluit kwaliteit leefomgeving) toe te laten in een aandachtsgebied.

Aanvullende risicocommunicatie

De standaard risicocommunicatie (artikel 46 Wet veiligheidsregio's) biedt mensen in een aandachtsgebied onvoldoende bescherming tegen de gevaren van brand, explosie en gifwolk als gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Daarom is het nodig dat binnen aandachtsgebieden aanvullende risico- en crisiscommunicatie wordt georganiseerd. Deze aanvullende communicatie is nodig om ervoor te zorgen dat bestaande beschermingsmaatregelen en/of nieuw te treffen beschermingsmaatregelen (beperken personendichtheid, vlucht- en schuilmogelijkheden, omgevingsmaatregelen en aanvullende bouwkundige maatregelen) ook toegepast kunnen worden. Met andere woorden, aanvullende beschermingsmaatregelen kunnen alleen bescherming bieden als mensen ook geïnformeerd zijn over de mogelijke gevaren binnen het aandachtsgebied, de maatregelen die getroffen zijn en hun handelingsperspectieven in geval van een ongeval. Er moet daarbij zowel aandacht zijn voor communicatie voorafgaand aan een mogelijk ongeval (risicocommunicatie), als voor communicatie tijdens een ongeval (crisiscommunicatie).

Beperken personendichtheid in de omgeving van de risicobron

Hoe meer mensen in de buurt van een activiteit met gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, hoe meer mensen bescherming nodig hebben bij een ongeval. Door het beperken van het aantal aanwezigen in een aandachtsgebied worden de mogelijkheden vergroot om bescherming te bieden. De bescherming van duizenden mensen stelt namelijk andere eisen aan vluchtroutes en schuilplaatsen, dan de bescherming van enkele mensen. Naast het aantal aanwezigen, is ook de samenstelling van de populatie van invloed op de wijze waarop bescherming geboden kan worden. Kritische factor hierbij is de zelfredzaamheid van mensen in het gebied. Niet-zelfredzame personen zijn minder in staat om zelfstandig te vluchten.

Het aantal aanwezigen in een aandachtsgebied kan beperkt worden door gebouwen of locaties waar veel mensen verblijven of activiteiten waar veel mensen bij betrokken zijn op afstand van activiteiten met gevaarlijke stoffen te realiseren. Een andere manier is een aandachtsgebied in te richten met gebruiksfuncties waar weinig mensen verblijven of waar mensen relatief kort verblijven. Rekening houden met de zelfredzaamheid kan door zeer kwetsbare en kwetsbare gebouwen en locaties op een zo groot mogelijke afstand van de activiteit met gevaarlijke stoffen te realiseren.

De juridische basis voor het beschermen door het  ‘beperken van het aantal aanwezigen’ ligt in het tweede lid, b, van artikel 5.15 BklBesluit kwaliteit leefomgeving. Hierin staat dat als er in een aandachtsgebied ‘beperkt kwetsbare’, ‘kwetsbare’ of ‘zeer kwetsbare’ bebouwing of locaties worden toegelaten, de kans op overlijden van een groep mensen (groepsrisico) verkleind kan worden door het aantal aanwezige mensen of de tijd dat die aanwezig zijn in die gebouwen en op die locaties te beperken. Zie ook de Nota van Toelichting BklBesluit kwaliteit leefomgeving paragraaf 8.1.4.2.

Rekening houden met de zelfredzaamheid van aanwezigen in aandachtsgebieden volgt uit het eerste lid, b, van artikel 5.2 BklBesluit kwaliteit leefomgeving. Dit artikel bepaalt dat bevoegde gezagen in hun omgevingsplan bij risico’s van branden, rampen en crises rekening moeten houden met de mogelijkheden voor mensen om zich daarbij in veiligheid te brengen. Zie ook de Nota van Toelichting BklBesluit kwaliteit leefomgeving paragraaf 8.1.4.1.

Omgevingsmaatregelen

Omgevingsmaatregelen zijn maatregelen die in het gebied tussen de activiteit met gevaarlijke stoffen en de te beschermen omgeving kunnen worden getroffen. Deze maatregelen zijn in eerste instantie bedoelt om bescherming te bieden aan nieuwbouw en locaties, zoals woningen, kantoren en recreatieterreinen of vitale infrastructuur, zoals waterwingebieden, maar kunnen ook bijdragen aan de bescherming van bestaande bebouwing. De keuze voorgeschikte omgevingsmaatregelen wordt door meerdere factoren bepaald: het handelingsperspectief (vluchten of schuilen), het type ongeval en de bestaande omgeving.

Een omgevingsmaatregel kan heel concreet en fysiek zichtbaar zijn, zoals een watergang, een aarden wal of een verhoogd talud. Daarnaast kunnen omgevingsmaatregelen ook organisatorisch van aard zijn, zoals voorbereiding van hulpdiensten, heldere risicocommunicatie en het onderhoud van schuilplaatsen en vluchtwegen. Fysieke omgevingsmaatregelen dempen het gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. De hoeveelheid warmtestraling (brand), overdruk (explosie) of concentraties (gifwolk) waaraan gebouwen en  locaties worden blootgesteld wordt verminderd, en vlucht- en schuilmogelijkheden vergroot.

Omgevingsmaatregelen kunnen zowel binnen als buiten een aandachtsgebied worden genomen. Buiten aandachtsgebieden kunnen omgevingsmaatregelen bijvoorbeeld worden ingezet om buitenactiviteiten te beschermen. Soms kan door het treffen van omgevingsmaatregelen binnen een voorschriftengebied afgezien worden van het treffen van aanvullende bouweisen (zie stappenplan vaststellen gelijkwaardigheid). Daarnaast wordt idealiter gezocht naar omgevingsmaatregelen die meerdere belangen kunnen dienen. Een aarden wal kan bijvoorbeeld zo worden ontworpen dat de wal zowel brand- als geluidswerend is. Omgevingsmaatregelen met een dubbelfunctie zijn kostenefficiënter. Het is belangrijk om een dergelijke maatregel met een dubbelfunctie duidelijk vast te leggen in een besluit en zo de beschermende functie te waarborgen.

Aanvullende bouweisen

Met bouweisen worden de voorwaarden bedoeld die het BblBesluit bouwwerken leefomgeving stelt aan nieuwbouw. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen de ‘generieke’ eisen uit het BblBesluit bouwwerken leefomgeving die voor alle nieuwbouw gelden en de aanvullende bouweisen die gelden voor nieuwbouw in het, via artikel 5.14 BklBesluit kwaliteit leefomgeving, aangewezen brand- of explosievoorschriftengebied. De aanvullende bouweisen hebben tot doel om mensen in een gebouw te beschermen tegen de effecten van een van buiten komende brand of explosie. Zie voor meer informatie het onderdeel afstanden en gebieden in dit handboek. 

Het voorschriftengebied is een gebied waarin aanvullende bouweisen gelden voor nieuwbouw en vervangende nieuwbouw van een bouwwerk. De aanvullende bouweisen hebben tot doel om mensen in een gebouw te beschermen tegen de gevolgen van een van buiten komende brand of explosie. De bouweisen zijn aanvullend op de generieke bouweisen uit het BblBesluit bouwwerken leefomgeving en de beschermende maatregelen die binnen het hele aandachtsgebied worden getroffen (op basis artikel 5.15 BklBesluit kwaliteit leefomgeving). De beleidsambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is dat aanvullende bouweisen alleen daar worden toegepast waar ze nuttig én noodzakelijk zijn. 

Op basis van artikel 5.14 BklBesluit kwaliteit leefomgeving besluit de gemeente of een (deel van het) brand- of explosieaandachtsgebied in het omgevingsplan wordt aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied. Het gehele aandachtsgebied of een deel hiervan kan in het omgevingsplan worden aangewezen als voorschriftengebied. Gifwolkaandachtsgebieden kunnen niet worden aangewezen als voorschriftengebied. Voor de bescherming tegen gifwolken gelden voor nieuwbouw generieke bouweisen, zoals het uit kunnen schakelen van een mechanische ventilatievoorziening en het kunnen kiezen van het meest geschikte ventilatiesysteem.

Bouweisen bieden niet altijd bescherming
Het opleggen van aanvullende bouweisen leidt niet automatisch tot voldoende bescherming van de mensen die in het voorschriftengebied aanwezig zijn. Dichtbij de risicobron kan de intensiteit van het gevaar (warmtestraling of overdruk) zo groot zijn dat de aanvullende bouweisen hier niet tegen bestand zijn. Hoe groter de afstand tot de bron van de brand of explosie, hoe minder impact het gevaar heeft. Door zones aan te brengen in een brand- of explosieaandachtsgebied (zie het onderdeel afstanden en gebieden in dit handboek), kan bepaald worden waar de aanvullende bouweisen uit het BblBesluit bouwwerken leefomgeving extra bescherming kunnen bieden. 
 

De mate van bescherming door aanvullende bouweisen verschilt tussen puntbronnen en lijnbronnen. Bij een puntbron is bekend waar zich de bron van de explosie of brand zal bevinden, waardoor specifieker bepaald kan worden welke maatregelen bescherming kunnen bieden. Bij een lijnbron is de exacte plaats van de explosie of brand op voorhand niet bekend, waardoor het gevaar sterk kan verschillen. Een voorbeeld hiervan is dat het ongeval zich kan voordoen direct ter hoogte van de te beschermen bebouwing, waardoor bijvoorbeeld bij een explosie de overdruk en het impuls zo groot is dat het glas niet aan de explosievoorschriften kan voldoen en dus niet de gewenste bescherming kan bieden. In het geval het ongeval een stukje verder van het te beschermen gebouw plaatsvindt, kan het gebruikte glas mogelijk wel voldoende bescherming kan bieden.