Het bevoegd gezag heeft verschillende mogelijkheden om mensen te beschermen tegen gevaren van een brand, explosie of gifwolk. In het handboek worden deze mogelijkheden van bescherming beschreven en worden hulpmiddelen aangereikt om het bevoegd gezag te helpen bij het maken van keuzes op het gebied van bescherming.

Dit deel van het handboek bevat de volgende onderdelen:
- Komen tot een bescherming
- Bepalen beschermingsopgave
- Typen bescherming

De specifieke informatie over de bestuurlijke afwegingsruimte en het toepassen van wet- en regelgeving is te vinden in de stappenplannen omgevingsveiligheid.

Bij de bescherming van mensen tegen de effecten van ongevallen met gevaarlijke stoffen gaat het om nieuwe situaties: nieuw toegelaten activiteiten met gevaarlijke stoffen of nieuw toegelaten (beperkt/zeer) kwetsbare gebouwen en locaties binnen aandachtsgebieden. Voor gebouwen en locaties die al rechtmatig op een locatie zijn toegestaan op het tijdstip waarop het Bkl in werking treedt, wordt ervan uitgegaan dat er al een afweging is gemaakt en besluitvorming heeft plaatsgevonden over het accepteren van risico’s en het nemen van maatregelen, gegeven de toen geldende inzichten en regelgeving. De in het verleden gemaakte bestuurlijke afwegingen worden dus gerespecteerd. Het opleggen van nieuwe eisen aan bestaande gebouwen is daarnaast technisch vaak onmogelijk of kost onevenredig veel. Extra aandacht voor bescherming van bestaande situaties is in beginsel dus niet nodig.

Het kan voor een bevoegd gezag echter lastig zijn om uit te leggen waarom voor nieuwbouw maatregelen worden getroffen voor bescherming, terwijl de maatregelen voor bestaande bebouwing misschien niet zichtbaar of aanwezig zijn. Het bevoegd gezag kan er daarom voor kiezen maatregelen te treffen die ook zinvol zijn voor de bescherming van bestaande bebouwing of locaties, want meer bescherming bieden mag. Het meest efficiënt hierbij zijn omgevingsmaatregelen, maatregelen in het gebied tussen de activiteiten met gevaarlijke stoffen en de te beschermingen gebouwen of locaties, omdat hiermee bescherming wordt geboden aan zowel de nieuwe als de bestaande gebouwen en locaties. De keuze om ook bij bestaande situaties (omgevings)maatregelen te treffen, ligt bij de lokale overheid. De lokale overheid draagt hiervoor dan ook de kosten.

Komen tot bescherming

Op basis van de bestaande omgeving en toekomstige ontwikkelingen wordt bepaald hoe bescherming mogelijk is tegen de gevaren die een activiteit met gevaarlijke stoffen voor de omgeving kan veroorzaken. In de omgevingsvisie wordt vastgelegd welke activiteiten al aanwezig zijn in het gebied en welke ontwikkelingen gewenst zijn. Daarnaast maakt het bevoegd gezag een keuze over het gewenste beschermingsniveau. In het omgevingsplan worden de beschermingsdoelstellingen uit de omgevingsvisie verder uitgewerkt. De beschermingsdoelstellingen zullen in het omgevingsplan zijn geformuleerd aan de hand van doelvoorschriften, middelvoorschriften of een combinatie. Deze voorschriften bieden het kader waaraan initiatiefnemers moeten voldoen om toestemming te krijgen voor een activiteit. Het vergunningverlenende bevoegd gezag dient rekening te houden met het omgevingsplan (artikel 8.9, derde lid, Bkl) bij het selecteren, uitwerken en consequent toepassen van een aanpak om mensen in de omgeving van een activiteit met gevaarlijke stoffen te beschermen en maatschappelijke ontwrichting te voorkomen.

Bieden van bescherming is altijd maatwerk. De wijze waarop in een gebied daadwerkelijk bescherming kan worden geboden hangt immers af van de functies van bestaande en te ontwikkelen gebouwen en locaties en de aard en omvang van de (gereserveerde) aandachtsgebieden. Zo kan op plekken waar uitfasering van bestaande activiteiten met gevaarlijke stoffen is voorzien, een andere keuze worden gemaakt dan op plekken waar juist groeiruimte is gereserveerd (bijvoorbeeld in risicogebieden). De besluitvorming over het komen tot bescherming is nader beschreven in het stappenplan besluitvorming.

Het omgevingsplan heeft – in vergelijking met het bestemmingsplan –  een bredere strekking dan alleen ruimtelijk relevante regels. Een gemeente kan in het omgevingsplan, naast regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, ook regels stellen over de invloed van activiteiten op de fysieke leefomgeving. Deze regels kunnen variëren van globaal tot locatie-specifiek. Het omgevingsplan is geschikt om de ontwikkelingsrichting van een gebied vast te leggen en daarbij randvoorwaarden op te nemen voor toekomstige activiteiten. Daardoor is het flexibel, maar waarborgt het tegelijkertijd de kwaliteit van de leefomgeving. In een omgevingsplan worden de beleidskeuzes uit de omgevingsvisie vertaald in juridisch bindende regels. Het omgevingsplan motiveert en onderbouwt de in het betreffende plangebied geboden omgevingskwaliteit en vertaalt deze voor omgevingsveiligheid. De regels uit het omgevingsplan komen voort uit de motivatie en bieden borging van maatregelen in de omgeving en aanvullende bouweisen.

Het bevoegde gezag heeft binnen het stelsel van de Omgevingswet diverse instrumenten beschikbaar. De gereedschapskist kan worden gebruikt om te zorgen dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. In dit handboek zijn de typen maatregelen uitgewerkt.

De gereedschapskist bevat de volgende maatregelen:

  • afstand houden tot de risicobron;
  • risicocommunicatie;
  • beperken personendichtheden in de omgeving van de risicobron;
  • vlucht- en schuilmogelijkheden;
  • omgevingsmaatregelen;
  • aanvullende bouwmaatregelen.

Bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties is het waarborgen van de veiligheid van groot belang. Uit veiligheidsoogpunt heeft het toelaten van nieuwe gebouwen buiten een aandachtsgebied de voorkeur.  Ook als dit niet haalbaar is dan is het verstandig voldoende afstand te houden tot de risicovolle activiteit. Daar hoort voorlichting bij over de aandachtsgebieden en het handelingsperspectief dat aanwezigen hebben ten tijden van een incident met gevaarlijke stoffen.

Als de gemeente  kiest om situaties toe te laten waarin binnen (nieuwe of bestaande) aandachtsgebieden (nieuwe) gebouwen of locaties toe zijn gelaten, kan worden overwogen de personendichtheid of de verblijftijd van personen in dat gebied te beperken. Daarbij is het van belang om te zorgen dat de vlucht- en/of schuilmogelijkheden zijn afgestemd op het aantal aanwezige personen, dit kan door het situeren van vluchtwegen van de activiteit met gevaarlijke stoffen af, te zorgen voor verschillende ontsluitingswegen en te zorgen dat de schuilmogelijkheden groot genoeg zijn. Ook hier hoort voorlichting bij over het handelingsperspectief van burgers en bedrijven in het aandachtsgebied. Ook kunnen maatregelen worden getroffen om de gevolgen van een incident te beperken, denk aan een greppel of drempel om de verspreiding van een  plasbrand te beïnvloeden of een wal die bij een explosie scherven tegen houdt en wellicht zelfs de drukgolf deels kan afbuigen.  Dergelijke omgevingsmaatregelen kunnen, door de bescherming die ze bieden, de kwaliteitseisen die worden gesteld aan vlucht- en schuilmogelijkheden verminderen. Immers, als met een omgevingsmaatregel is geborgd dat vluchtende of schuilende mensen al voldoende zijn beschermd tegen scherfwerking vanuit de explosiebron hebben bouwkundige eisen aan de vluchtweg nog maar een beperkte meerwaarde. Dit kan worden meegewogen bij het toepassen van aanvullende bouweisen (brand- en explosievoorschriftengebied).

Bepalen beschermingsopgave

Om te kunnen bepalen hoeveel aanvullende bescherming nodig is in een gebied is kennis nodig over het verschil tussen de al aanwezige en de gewenste bescherming. Dit verschil noemen we de beschermingsopgave. 

De beschermingsopgave wordt bepaald door de volgende aspecten:
- aard en omvang van het mogelijke gevaar;
- mate waarin wettelijke eisen al bescherming bieden (basis beschermingsniveau);
- bescherming geboden door al aanwezige voorzieningen of omgeving;
- voorziene ruimtelijke ontwikkelingen in en rondom het gebied.

Aard en omvang mogelijke gevaar (brand, explosie, gifwolk of een combinatie hiervan)
Om inzicht te krijgen in mogelijke maatregelen is het van belang om te bepalen van wat voor soort gevaar er sprake is: waar moeten de aanwezigen tegen beschermd worden? Hoe snel ontwikkelt het gevaar zich, hoe lang is het aanwezig en hoe snel neemt het gevaar weer af? Pas als het gevaar waar aanwezigen tegen beschermd moeten worden bekend is, kunnen effectieve maatregelen getroffen worden. Immers, bescherming tegen brand vraagt om andere maatregelen dan bescherming bij een explosie of bescherming bij een gifwolk. Aandachtsgebieden maken zichtbaar waar extra aandacht nodig is voor bescherming tegen brand, explosie of gifwolk. In het stappenplan bepalen aandachtsgebieden wordt beschreven hoe aandachtsgebieden bepaald kunnen worden.  Bij het bepalen van de aandachtsgebieden kan ook inzichtelijk gemaakt worden hoe snel een gevaar zich kan ontwikkelen, hoe lang het gevaar aanwezig is en met welke snelheid het gevaar weer zal afnemen.

Bescherming geboden door de wettelijke eisen (basisbescherming op orde)
De mate waarin al bescherming aanwezig is bepalend voor de noodzaak om aanvullende bescherming te realiseren. Uitgangspunt is dat overal in Nederland tenminste invulling is gegeven aan het wettelijk verplichte basis beschermingsniveau. Dit sluit ook aan op het principe van de aandachtsgebieden. Aandachtgebieden laten zien waar extra aandacht nodig is voor bescherming als reeds invulling is gegeven aan het basis beschermingsniveau dat verplicht is op basis van wet- en regelgeving. Voorbeelden van zaken die als basisbeschermingsniveau worden gezien, zijn: een basis risicocommunicatie (artikel 46, Wet veiligheidsregio's), het toepassen van de beste beschikbare technieken, beschikbaarheid van blusmiddelen/ -water, geschikte vluchtroutes, aanwezigheid van bedrijfshulpverlening, bereikbaarheid voor hulpdiensten, aanvullende bouweisen zeer kwetsbare gebouwen, grenswaarde plaatsgebonden risico en de eventuele aanwijzing van een bedrijfsbrandweer.

Bescherming geboden door al aanwezige voorzieningen of omgeving
Bij de afweging of voldoende bescherming kan worden geboden is het belangrijk om ook rekening te houden met de bescherming die de bestaande omgeving al biedt. Nederland is immers niet ‘leeg’ en de wens tot het bieden van veiligheid is niet nieuw. Ook in bestaande gebieden zijn in het verleden al maatregelen getroffen die (een gedeeltelijke) bescherming bieden. Een gebied kan specifieke kenmerken hebben die van invloed zijn op het verloop van het scenario en de mogelijkheden om te schuilen of vluchten, zoals aanwezige maatregelen, natuurlijke barrières en de inrichting van het gebied.

Voorziene ruimtelijke ontwikkelingen in en rondom het gebied
Nieuwe ontwikkelingen kunnen zowel een positieve als een negatieve bijdrage leveren aan de geboden bescherming. Zo kunnen ontwikkelingen op het gebied van bereikbaarheid van invloed zijn op vluchtroutes of de aanrijdtijden van hulpdiensten. Een ander voorbeeld is het gebruik van water in plaats van groen; de aanwezigheid van water kan behulpzaam zijn bij blussen, maar kan ook een obstakel vormen voor mensen die willen vluchten. In het stappenplan groepsrisico is nader uitgewerkt hoe rekening gehouden kan worden met bescherming bij nieuwe ontwikkelingen in een aandachtsgebied.

Het hier gebruikte begrip ‘gebied’ omvat een groter deel van de fysieke leefomgeving dan enkel de aandachtsgebieden (artikel 5.2 Bkl); binnen de aandachtsgebieden is echter een specifiekere uitwerking nodig (artikel 5.15, tweede lid, Bkl). Naast de bescherming van mensen moet bij de inrichting van een gebied ook gekeken worden naar de effecten van een ramp of zwaar ongeval op de infrastructuur. Voorbeelden van dergelijke (verder) ontwrichtende effecten zijn uitval van de stroom of drinkwatervoorziening of onbereikbaarheid van een belangrijke verkeersweg of het mobiele netwerk (Nota van toelichting Bkl paragraaf 8.1.4.1).

Aansluiten op handelingsperspectief

Een handelingsperspectief geeft aan wat mensen kunnen doen om zichzelf te beschermen. Bij een ongeval met gevaarlijke stoffen zijn twee typen handelingsperspectieven mogelijk, namelijk schuilen of vluchten. Welk van de twee handelingsperspectieven realistisch is, hangt samen met de beschermingsopgave. Schuilen is een optie als er voldoende geschikte schuilplaatsen aanwezig zijn en ze op tijd kunnen worden bereikt. Vluchten is een optie als er voldoende tijd is na het signaleren van een (dreigend) ongeval en de vluchtroute volledig kan worden afgelegd voordat mensen blootgesteld worden aan de gevolgen van een brand, explosie of gifwolk.

De keuze tussen schuilen of vluchten is maatwerk. In één aandachtsgebied kunnen beide handelingsperspectieven van toepassing zijn. De keuze voor vluchten of schuilen hangt samen met de:
- omvang van het getroffen gebied
- waarschuwingstijd voorafgaand aan blootstelling aan brand, explosie of gifwolk;
- tijdsduur dat het gevaar aanwezig is (minuten, uren, dagen);
- hoeveelheid personen dat beschermd moet worden;
- lengte van de vluchtweg;
- mate waarin schuillocatie bescherming kunnen bieden;
- uitvoerbaarheid van de benodigde handelingen om te schuilen of vluchten;
- communiceerbaarheid van de schuil- of vluchtstrategie.

Zelfredzaamheid aanwezige personen
De mate waarin aanwezige personen zichzelf kunnen redden is van invloed zijn op de mogelijkheden om te vluchten of te schuilen. Zo kunnen maatregelen gericht op het bevorderen van de vluchtmogelijkheden effectiever zijn voor zelfredzamen dan voor beperkt zelfredzamen. Dit geld ook voor schuilmogelijkheden, een schuilplek die geschikt is voor volwassenen, hoeft immers niet automatisch geschikt te zijn voor het laten schuilen van een groep jonge kinderen. Tot slot speelt zelfredzaamheid ook een rol in het waarschuwen voor een gevaar, risicocommunicatie en eventuele reddingen door de hulpdiensten. Zo zal een waarschuwing via een geluidsignaal minder goed werken bij slechthorenden, hebben slechtzienden minder aan bordjes met geschreven instructies en vraagt het redden van mensen van een intensive care in een ziekenhuis een specifieke inzet van huldiensten.

Aanvullende risicocommunicatie
Om mensen in succesvol te kunnen laten schuilen of vluchten hebben ze toepasbare informatie nodig. Het is belangrijk dat ze vooraf op de hoogte zijn van schuilplaatsen en vluchtroutes en op tijd worden geïnformeerd als ze er gebruik van moeten maken. Het is van belang om rekening te houden met het te verwachten gedrag van mensen. Ook speelt de communiceerbaarheid van het gewenste gedrag een belangrijke rol. Mensen zijn meer geneigd om het gewenste gedrag te vertonen als ze hierover zijn geïnformeerd, de voordelen begrijpen en zich er door beschermd voelen. Dit kan in de praktijk lastig zijn; zo is het optimale vluchtgedrag bij een gifwolk lastig te communiceren, zeker als de gifwolk voor mensen lastig is waar te nemen (kleurloos) en de vluchtweg kan variëren (vlucht loodrecht op de wind).

Bij vluchten is er een onderscheid tussen vluchten, ontruimen en evacueren. Onder deze begrippen wordt het volgende verstaan:

  • Vluchten: aanwezige mensen kunnen op eigen initiatief een veilige plek bereiken; die veilige plek kan ook een schuilplaats zijn in het getroffen (aandachts)gebied;
  • Ontruimen: aanwezige mensen verlaten (zelfstandig) het gebied via veilige vluchtwegen na een advies van de parate diensten (vaak brandweer of politie);
  • Evacueren: aanwezige mensen verlaten (al dan niet gedwongen en meestal onder begeleiding) het gebied via veilige vluchtwegen op last van de overheid.

In alle gevallen is het van belang dat er voldoende, bereikbare vluchtwegen zijn om er gebruik van te kunnen maken. Welke eisen worden gesteld aan een vluchtweg is afhankelijk van het moment en de duur dat bescherming nodig is. Dit hangt samen met het type ongevalsscenario van de aanwezige risicobron in het gebied en het aantal mensen dat van de vluchtweg gebruik moet maken. Als het gevaar in 15 tot 20 minuten ontstaat zijn er andere vluchtmogelijkheden nodig dan wanneer het gevaar vrijwel direct aanwezig is. Hetzelfde geldt voor de opbouw en de duur van het scenario; als er sprake is van een kortdurende piek, kan wellicht gebruik worden gemaakt van een tijdelijk veilige plaats om het gebied daarna te ontvluchten.

Bij schuilen is er een onderscheid tussen schuilen op een langdurig veilige plaats (safe haven) of het snel kunnen schuilen/dekking zoeken op een tijdelijke veilige plaats (shelter in place). Het type ongevalsscenario bepaalt welke vorm van schuilen geschikt is; bepalend zijn vooral de snelheid waarmee bescherming moet worden geboden (komt deze snel of langzaam tot stand) en de duur dat de bescherming nodig is (is het gevaar er kort of langdurig). Een langdurig veilige plaats is een plek in het getroffen gebied die mensen gedurende langere tijd bescherming biedt om te kunnen overleven, tot het moment dat de omgevingscondities weer vallen onder ‘normale omstandigheden’. Mensen verlaten een safe haven dus pas weer als het buiten veilig is. Een tijdelijk veilige plaats is een plek die mensen gedurende de piek van het ongeval bescherming biedt om te kunnen overleven, zodat ze daarna kunnen vluchten. Hoe heftig die piek is en hoe lang deze aanwezig is, hangt af van het type gevaar. Een tijdelijk veilige plaats biedt in de regel gedurende een relatief korte tijdsperiode bescherming (10 tot 30 minuten), zodat mensen als het ergste gevaar voorbij is het getroffen gebied via veilige vluchtwegen kunnen verlaten.

Bescherming mensen die zich buiten bevinden

Het omgevingsveiligheidsbeleid is, door gebruik te maken van aandachtsgebieden, gericht op bescherming van mensen die zich binnen gebouwen bevinden. Ook buiten deze gebouwen kan sprake zijn van onvoldoende bescherming van mensen tegen ongevallen met gevaarlijke stoffen.

Ook voor mensen in de buitenlucht, bijvoorbeeld op campings, attractieparken, evenemententerreinen of andere buitenactiviteiten is aandacht voor bescherming nodig. Mensen die zich in de buitenlucht bevinden, kunnen door het ontbreken van de bescherming van een gebouw, ook buiten de aandachtsgebieden onvoldoende beschermd zijn tegen de gevaren van een brand, explosie en/of gifwolk. Ook buiten het aandachtsgebied kan het dus nodig zijn om maatregelen te treffen om aanwezigen bij de buitenlucht activiteit voldoende te beschermen. 

Mensen die zich in de buitenlucht bevinden, kunnen op verschillende manieren beschermd worden. In eerste instantie gebeurt dit door afstand te houden tussen de activiteit met gevaarlijke stoffen en de buitenlucht activiteit. Afstand houden kan in de tijd, door geen buitenlucht activiteiten te plannen op momenten dat er ook activiteiten zijn met gevaarlijke stoffen. Afstand houden kan ook in meters, door de buitenlucht activiteiten zo ver mogelijk verwijderd van de activiteit met gevaarlijke stoffen  te plannen.  Wanneer afstand houden niet mogelijk is, kan binnen de aandachtsgebieden een zekere mate van bescherming worden geboden door het treffen van omgevingsmaatregelen die ook mensen in de buitenlucht beschermen. Een voorbeeld is het meenemen van een brand, explosie of gifwolkscenario in het risicoprofiel van een evenement of door te verkennen of schuil- en evacuatiestrategieën voor extreem weer ook geschikt zijn bij een brand-, explosie- of gifwolkscenario.

Nader uitwerken van een aanpak om de mensen die zich buiten bevinden toch bescherming te bieden vraagt om maatwerk.

Typen bescherming

Op basis van de beschermingsopgave en het beoogde handelingsperspectief kunnen maatregelen worden geselecteerd waarmee de beoogde bescherming kan worden geboden. Het bevoegde gezag heeft binnen het stelsel van de Omgevingswet diverse maatregelen tot haar beschikking om mensen te beschermen die binnen aandachtsgebieden verblijven. De volgende maatregelen worden hieronder toegelicht:

  • afstand houden;
  • bouwkundige eisen;
  • risicocommunicatie op maat;
  • omgevingsmaatregelen (fysiek en organisatorisch);
  • beperken personendichtheid;
  • aanvullende risicocommunicatie.
Afstand houden

Bescherming bieden is het best te realiseren door, waar het mogelijk is, gebouwen en locaties waar mensen zich kunnen bevinden buiten aandachtsgebieden te plaatsen. Deze stap kan op twee manieren worden toegepast:
1 - nieuwe bebouwing en locaties worden niet geplaatst binnen een aandachtsgebied van een bestaande activiteit met gevaarlijke stoffen;
2 - er wordt afstand gehouden tussen de aandachtsgebieden van nieuwe activiteiten met gevaarlijke stoffen en te beschermen gebouwen en locaties. Dit laatste houdt in dat wordt voorkomen dat te beschermen gebouwen en locaties in de (gereserveerde) aandachtsgebieden van de nieuwe activiteit komen te liggen.

Wanneer voor afstand houden wordt gekozen, betekent dit dat het voor nieuwbouw niet noodzakelijk is om aanvullende beschermingsmaatregelen te treffen. Voor het bepalen van de grens van een aandachtsgebied is namelijk uitgegaan van de bescherming die nieuwbouw biedt. Met andere woorden: buiten een aandachtsgebied ben je in nieuwbouw beschermd. Voor de helderheid, mensen die zich buiten bevinden worden niet (volledig) beschermd. Meer informatie over het met  decentraal beleid beschermen van mensen die zich buiten bevinden is te vinden in het stappenplan besluitvorming (onderdeel decentraal beleid).

Afstand houden binnen het aandachtsgebied
Afstand houden is ook binnen aandachtsgebieden een effectief middel, omdat op een grote afstand over het algemeen minder aanvullende bescherming nodig is dan dichtbij. Zowel de kans dat een plek wordt getroffen als de impact van de calamiteit nemen immers af wanneer de afstand toeneemt. Daarnaast biedt een grotere afstand vaak meer tijd om te vluchten of een schuilplaats te zoeken.
Afstand houden binnen een aandachtsgebied biedt op zichzelf geen volledige bescherming , aangezien mensen nog steeds in het aandachtsgebied verblijven. Om de aanwezige mensen te beschermen zijn aanvullende beschermingsmaatregelen nodig, bijvoorbeeld aanvullende risicocommunicatie gecombineerd met het voldoende vluchtroutes of schuilplaatsen. 

Afstand houden ten opzichte bestaande gebouwen en/of buitenactiviteiten
Mensen in bestaande gebouwen zijn niet zonder meer volledig beschermd wanneer deze in of buiten (maar in de nabijheid van) een aandachtsgebied zijn gelegen. Welke bescherming bestaande woningen bieden is maatwerk, het spreekt voor zich dat een monumentale houten woning biedt een ander soort bescherming geeft tegen brand dan een hoogbouw uit de periode eind 1960. Ook mensen die buiten lopen, zowel binnen als buiten een aandachtsgebied, zijn niet zonder meer beschermd. Voor locaties met buitenactiviteiten en bestaande gebouwen kan het daarom zinvol zijn om aanvullend op afstand houden ook andere beschermingsmaatregelen te treffen

De juridische basis voor het houden van afstand komt voort uit het tweede lid van artikel 5.15 van het Bkl. Dit artikel benoemt hoe aan de verplichting uit het eerste lid van artikel 5.15 Bkl – het beperken van de kans op het overlijden van een groep personen – kan worden voldaan. Dit kan onder meer door geen beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties toe te laten in een aandachtsgebied (lid 2a). Voor groepen minder zelfredzame mensen (bijvoorbeeld kinderen, ouderen, zieken) wordt in de Nota van toelichting bij het Bkl (paragraaf 8.1.4.2) specifiek de voorkeur uitgesproken om geen nieuwe zeer kwetsbare gebouwen (gebouwen waar minder zelfredzame mensen verblijven, zie bijlage VI Bkl) toe te laten in een aandachtsgebied.
Bouwkundige eisen

Met bouwkundige eisen worden de voorwaarden bedoeld die via het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) worden gesteld aan nieuwbouw. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen de ‘generieke’ eisen uit het Bbl en de aanvullende bouweisen die gelden in het middel artikel 5.14 Bkl aangewezen brand- of explosievoorschriftengebied.

Geen voorschriftengebied ter bescherming tegen gifwolk
In artikel 5.14 van het Bkl is geen mogelijkheid opgenomen om aanvullende bouweisen te verplichten in een gifwolkaandachtsgebied. Het ministerie van IenW heeft de beleidsmatige keuze gemaakt dat geen aanvullende bouweisen noodzakelijk zijn, omdat de generieke bouwvoorschriften uit het Bbl al mogelijkheden bieden om bescherming tegen een gifwolk te realiseren. Zo is in het vierde lid van artikel 4.124 van het Bbl geregeld dat een mechanische ventilatievoorziening bij een externe calamiteit handmatig uitgeschakeld moet kunnen worden. Ook biedt het Bbl de mogelijkheid om maatwerk toe te passen bij het kiezen voor een ventilatiesysteem.

Aanvullende bouwkundige eisen via het voorschriftengebied
De mate waarin het eisen van aanvullende bouwkundige maatregelen zinvol is, hangt samen met de mate van bescherming die al wordt geboden door het houden van afstand, risicocommunicatie, beperking personendichtheid, aanwezige vlucht- en schuilmogelijkheden en omgevingsmaatregelen. Daarbij is relevant dat het enkel opleggen van extra bouweisen niet hoeft te betekenen dat aanwezige mensen voldoende zijn beschermd. Over het bieden van bescherming tegen brand en explosie is meer informatie beschikbaar in het stappenplan aanwijzen en toepassen van een voorschriftengebied. Zeer kwetsbare gebouwen (zoals ziekenhuizen, gevangenissen, kinderdagverblijven) gelegen in aandachtsgebieden moeten altijd worden aangewezen als voorschriftengebied, waardoor hiervoor altijd de aanvullende bouweisen gelden.

Bouwkundige eisen bieden niet altijd bescherming
Het opleggen van aanvullende bouweisen hoeft niet te betekenen dat aanwezige mensen binnen het voorschriftengebied voldoende zijn beschermd. Als zich een acuut gevaar voordoet, zoals een brand of een explosie, zijn in de omgeving verschillende zones te onderscheiden. Hoe verder weg een punt zich bevindt vanaf de bron van de brand of explosie, hoe minder impact het gevaar heeft. Door een brand- of explosieaandachtsgebied op te splitsen in verschillende zones (zie aandachtsgebieden), kan bepaald worden waar de aanvullende bouweisen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) wel of geen extra bescherming kunnen bieden. Hierbij dient niet enkel rekening te worden gehouden met het gevaar; een activiteit met gevaarlijke stoffen kan meerdere gevaar veroorzaken.

Ook de mate waarin extra bouweisen bescherming bieden tegen puntbronnen (zoals installaties op één plek binnen een bedrijf) of lijnbronnen (zoals bij transport van gevaarlijke stoffen) verschilt. Bij een puntbron is bekend waar zich de bron van de explosie of brand zal bevinden. Bij een lijnbron is de exacte plaats van de explosie of brand op voorhand niet bekend. Een voorbeeld van het verschil in bescherming is dat bij een explosiescenario de overdruk en impuls dicht bij de bron zo hoog kan zijn, dat glas niet aan de explosievoorschriften kan voldoen. Dicht bij een puntbron zal het glas bij een dergelijk ongeval dan ook niet de gewenste bescherming bieden. Bij een lijnbron is het mogelijk dat het ongeval een stukje verder van het te beschermen gebouw plaatsvindt, waardoor het gebruikte glas mogelijk wel voldoende bescherming kan bieden.

Een voorschriftengebied kan een deel van of het gehele aandachtsgebied zijn. In het deel van het aandachtsgebied dat in het Omgevingsplan is aangewezen als voorschriftengebied, gelden aanvullende bouweisen voor nieuwbouw en vervangende nieuwbouw van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen. De aanvullende bouwvoorschriften die toegepast moeten worden bij nieuwbouw binnen het voorschriftengebied zijn opgenomen in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Deze aanvullende bouweisen hebben tot doel om mensen in een gebouw te beschermen tegen de effecten van een van buiten komende brand of explosie. Voor gedeelten van het bouwwerk die buiten het voorschriftengebied liggen hoeven geen aanvullende bouweisen uit het Bbl worden toegepast. Zolang de aanwijzing van brand- en explosievoorschriftengebieden in het omgevingsplan niet is gedaan, gelden binnen het aandachtsgebied géén aanvullende bouweisen.

In een brandvoorschriftengebied zijn de regels van de artikelen 4.91 tot en met 4.95 uit het Bbl van toepassing. In een explosievoorschriftengebied gelden de regels van artikel 4.96 van het Bbl. De artikelen bevatten bouweisen ter beperking van de gevolgen van brand- en/of explosie, zoals de sterkte van de constructie bij brand, de brandwerendheid van wanden, ramen en deuren, de brandbaarheid van de gevel en het dak, een van de bedreiging (brand) afgekeerde ligging van nooduitgangen en het voorkomen van de scherfwerking van ruiten (Nota van toelichting Bbl, paragraaf 4.2.14).

Het beleidsdoel achter het 'voorschriftengebied' is dat aanvullende eisen gesteld kunnen worden aan nieuwbouw als aanvulling op de maatregelen die binnen het hele aandachtsgebied gelden (artikel 5.15 Bkl) . De beleidsambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is dat aanvullende bouweisen alleen daar worden toegepast waar ze nuttig én noodzakelijk zijn. Zeer kwetsbare gebouwen zoals ziekenhuizen, gevangenissen, kinderdagverblijven) gelegen in aandachtsgebieden moeten altijd worden aangewezen als voorschriftengebied, waardoor hiervoor altijd de aanvullende bouweisen gelden. De aanvullende bouweisen gelden niet voor bestaande gebouwen die binnen een voorschriftengebied liggen.

Bouwvoorschriften voor nieuwbouw
Zoals hiervoor is uiteengezet, gelden de aanvullende bouweisen pas zodra de gemeente in het omgevingsplan een bouwlocatie in een brand- of explosieaandachtsgebied heeft aangewezen als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied. Uit het Bbl vloeit verder voort dat de aanvullende eisen alleen gelden voor nieuw te bouwen gebouwen. Het gaat hierbij om:

a. bebouwingsmogelijkheden die voorafgaand aan de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan al bestonden, en

b. nieuwe bebouwingsmogelijkheden die in het omgevingsplan worden toegelaten binnen een brand- of explosieaandachtsgebied bij een bestaande activiteit met externe veiligheidsrisico’s.

Wat betreft de onder a bedoelde bestaande, maar nog niet benutte, bebouwingsmogelijkheden moet worden opgemerkt dat hierbij vooralsnog geen onderscheid wordt gemaakt tussen bebouwing die vóór en na de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan is toegelaten. In beide gevallen gaat het om nog niet benutte bebouwingsmogelijkheden waar de initiatiefnemer bij het realiseren moet voldoen aan de aanvullende bouweisen uit het Bbl. Het onderscheid is wel van belang voor de vraag naar de voorzienbaarheid (en vergoedbaarheid) van de schade.

Het tweede lid van artikel 4.1 van het Bbl bepaalt dat het al dan niet gedeeltelijk vernieuwen van een gebouw na sloop, waarbij alleen gebruik wordt gemaakt van de oorspronkelijke fundering, geldt als nieuwbouw. Op elke vorm van bouwen nadat het vorige bouwwerk met uitzondering van de gehele of gedeeltelijke fundering is gesloopt zijn de nieuwbouwvoorschriften van toepassing.

Binnen voorschriftengebied is voldoen aan de aanvullende bouweisen niet altijd verplicht
De aanvullende bouweisen gelden niet voor een gebouw dat op de datum van de aanwijzing van het voorschriftengebied al binnen het aandachtsgebied aanwezig is. Deze eisen gelden – na aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan - pas als op die locatie een nieuw gebouw wordt gebouwd.

Bij functiewijziging of verbouw van een bestaand gebouw (bijvoorbeeld een kantoorpand waarin appartementen worden gebouwd) is geen sprake van nieuwbouw in de zin van het Bbl. Mocht een functiewijziging naar zeer kwetsbaar worden overwogen (bijvoorbeeld van flat naar zorginstelling) dan zal de extra bescherming voor de bewoners en gebruikers op een andere wijze inhoud moeten krijgen dan door het toepassen van aanvullende bouwvoorschriften.

Bouweisen gelden niet voor de risicobron
De aanvullende bouweisen zien toe op de bescherming van personen in gebouwen in de omgeving van een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. Daarmee is op voorhand duidelijk dat de eisen geen betrekking hebben op de risicobron zelf (bijvoorbeeld een buisleiding). Met de woorden ‘het bouwen van nieuwe bouwwerken’ in artikel 4.1 Bbl worden niet de regels voor het uitvoeren van bouwwerkzaamheden (het bouwproces) bedoeld, maar wordt bepaald dat de nieuwbouwregels van toepassing zijn op het bouwwerk op het moment dat het bouwwerk daadwerkelijk in gebruik wordt genomen.

Omgevingsmaatregelen

Omgevingsmaatregelen zijn maatregelen die in het gebied tussen de activiteit met gevaarlijke stoffen en de (bebouwde) omgeving kunnen worden getroffen ter bescherming van gebouwen of locaties, zoals woningen, kantoren en recreatieterreinen of vitale infrastructuur, zoals waterwingebieden. Bij de selectie van geschikte omgevingsmaatregelen spelen meerdere factoren een rol: de voorkeursaanpak (vluchten of schuilen), het type ongeval en de bestaande omgeving.

Een omgevingsmaatregel kan heel concreet en fysiek zichtbaar zijn, zoals een watergang, een aarden wal of een verhoogd talud, maar ook organisatorisch van aard zijn zoals voorbereiding van hulpdiensten, heldere risicocommunicatie en het onderhoud van schuilplaatsen en vluchtwegen. Omgevingsmaatregelen kunnen zowel binnen als buiten een aandachtsgebied worden genomen en hebben een collectief karakter. Omgevingsmaatregelen kunnen ook bijdragen aan bescherming van mensen in bestaande gebouwen. De omgevingsmaatregelen hebben een dempend effect op de mate waarin een omgeving wordt blootgesteld aan een gevaar. Doordat omgevingsmaatregelen de hoeveelheid warmtestraling (brand), overdruk (explosie) of concentraties (gifwolk) waaraan gebouwen en  locaties worden blootgesteld verminderen, vergroten ze de vlucht- en schuilmogelijkheden en kan (soms) afgezien worden van het treffen van aanvullende bouwkundige maatregelen (zie stappenplan vaststellen gelijkwaardigheid). Daarnaast wordt idealiter gezocht naar omgevingsmaatregelen die meerdere belangen kunnen dienen. Zo kan een aarden wal zo worden ontworpen dat de wal zowel brand- als geluidswerend is. Omgevingsmaatregelen met een dubbelfunctie zijn immers kostenefficiënter.

Wanneer de bestaande omgeving onvoldoende bescherming biedt, kan worden overwogen om nieuwe omgevingsmaatregelen te treffen. De voorkeur gaat hierbij in eerste instantie uit naar maatregelen die niet alleen voor mensen in nieuw te bouwen gebouwen effectief zijn, maar ook bijdragen aan bescherming van mensen in bestaande gebouwen. Daarnaast wordt idealiter gezocht naar omgevingsmaatregelen die meerdere belangen kunnen dienen, zoals een aarden wal. Deze kan zo worden ontworpen dat de wal zowel brand- als geluidswerend is. Omgevingsmaatregelen met een dubbelfunctie zijn kostenefficiënter. Belangrijk is om een dergelijke maatregel met een dubbelfunctie duidelijk vast te leggen in een besluit en zo de beschermende functie te waarborgen.

Beperken personendichtheid

Hoe meer mensen in de nabijheid van een activiteit met gevaarlijke stoffen zijn, hoe meer mensen bescherming nodig hebben bij een ongeval. Een beperking van het aantal aanwezigen in een aandachtsgebied vergroot de mogelijkheden om bescherming te bieden. Het bieden van voldoende geschikte vluchtroutes en schuilplaatsen aan enkele mensen vraagt immers om een ander pakket met maatregelen dan nodig zou zijn voor het beschermen van honderden of duizenden mensen. De wijze waarop bescherming geboden kan worden, is afhankelijk van de samenstelling van de populatie die binnen een aandachtsgebied aanwezig is. Kritische factor hierbij is de zelfredzaamheid van mensen in het gebied. Zo is het bij de aanwezigheid van niet-zelfredzame personen in de regel minder realistisch om uit te gaan van zelfstandig vluchten.

Het beperken van het aantal aanwezigen in een aandachtsgebied kan door gebouwen of locaties waar veel mensen verblijven of activiteiten waar veel mensen bij betrokken zijn, op afstand van activiteiten met gevaarlijke stoffen te realiseren. Een andere manier om de populatiedichtheid te beperken is een aandachtsgebied in te richten met gebruiksfuncties waar weinig mensen verblijven of waar mensen relatief kort verblijven. Rekening houden met de zelfredzaamheid kan door zeer kwetsbare en kwetsbare gebouwen en locaties op een zo groot mogelijke afstand van de activiteit met gevaarlijke stoffen te realiseren.

Beschermen bieden door het ‘beperken van het aantal aanwezigen’ vindt zijn juridische basis in het tweede lid, b, van artikel 5.15 Bkl. Dit artikel schrijft voor dat in het geval dat beperkt kwetsbare, kwetsbare of zeer kwetsbare bebouwing of locaties worden toegelaten in een aandachtsgebied, rekening gehouden kan worden met de kans op het overlijden van een groep mensen (groepsrisico) door het aantal aanwezige mensen of de tijd dat die aanwezig zijn in die gebouwen en op die locaties te beperken. Zie ook de Nota van Toelichting Bkl paragraaf 8.1.4.2.

Rekening houden met de zelfredzaamheid van aanwezigen in aandachtsgebieden volgt uit het eerste lid, b, van artikel 5.2 Bkl. Dit artikel bepaalt dat bevoegde gezagen in hun omgevingsplan bij risico’s van branden, rampen en crises rekening moeten houden met de mogelijkheden voor mensen om zich daarbij in veiligheid te brengen. Zie ook de Nota van Toelichting Bkl paragraaf 8.1.4.1.

Aanvullende risicocommunicatie

De standaard risicocommunicatie (artikel 46 Wet veiligheidsregio's) biedt mensen in een aandachtsgebied onvoldoende bescherming tegen de gevaren van brand, explosie en gifwolk. Daarom is het nodig dat binnen aandachtsgebieden aanvullende risico- en crisiscommunicatie wordt georganiseerd. Deze aanvullende communicatie is nodig om ervoor te zorgen dat reeds bestaande beschermingsmaatregelen en/of nieuw te treffen beschermingsmaatregelen (beperken personendichtheid, vlucht- en schuilmogelijkheden, omgevingsmaatregelen en aanvullende bouwkundige maatregelen) ook toegepast kunnen worden. Met andere woorden, aanvullende beschermingsmaatregelen kunnen alleen bescherming bieden als mensen ook geïnformeerd zijn over de optredende gevaren binnen het aandachtsgebied, de maatregelen die getroffen zijn en hun handelingsperspectieven in geval van een ongeval. Er moet daarbij zowel aandacht zijn voor communicatie voorafgaand aan een mogelijk ongeval (risicocommunicatie), alsook voor communicatie tijdens een ongeval (crisiscommunicatie).