Bij ruimtelijke ontwikkelingen in een gebied zijn er regels en voorschriften wanneer er sprake is van activiteiten met gevaarlijke stoffen. Zo zijn er in de regelgeving verschillende afstanden en gebieden benoemd. Het gaat hierbij om het plaatsgebonden risico, aandachtsgebieden en voorschriftengebieden. Dit deel van het handboek gaat in op deze verschillende afstanden en gebieden. 

Plaatsgebonden risico

Het plaatsgebonden risico is de kans per jaar dat één persoon overlijdt door een ongeval met gevaarlijke stoffen. Deze  persoon bevindt zich onafgebroken en onbeschermd op één bepaalde plaats. De grens- en standaardwaarden voor het plaatsgebonden risico zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze waarden worden ruimtelijk vertaald in afstanden die tot gebouwen en locaties in acht genomen moeten worden of waarmee rekening gehouden moet worden.

Onderstaande figuur laat een voorbeeld zien van de ruimtelijke vertaling van de grens- en standaardwaarden voor het plaatsgebonden risico in afstanden tot gebouwen en locaties.

Deze figuur laat een voorbeeld zien van de ruimtelijke vertaling van de grens- en standaardwaarden voor het plaatsgebonden risico in afstanden die tot gebouwen en locaties in acht genomen moeten worden of waarmee rekening gehouden moet worden.

Het plaatsgebonden risico geldt voor twee groepen van activiteiten:

  • Activiteiten betreffende opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen en windturbines, zoals opgenomen in BklBesluit kwaliteit leefomgeving bijlage VII;
  • Activiteiten betreffende het bewerken en opslaan van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik en op militaire objecten, zoals benoemd in BklBesluit kwaliteit leefomgeving paragraaf 5.1.2.5. Hiervoor geldt het plaatsgebonden risico als eerbiedigende werking. Zie voor meer informatie over de eerbiedigende werking het Stappenplan bepalen plaatsgebonden risico.

Begrenzing plaatsgebonden risico

In het Besluit kwaliteit leefomgeving is een grenswaarde voor het plaatsgebonden risico opgenomen van ten hoogste één op de miljoen per jaar (10-6/jaar) voor (zeer) kwetsbare gebouwen en kwetsbare locaties (artikel 5.7). In het omgevingsplan moet deze grenswaarde in acht worden genomen. Dit betekent dat mensen in (zeer) kwetsbare gebouwen, zoals woningen, scholen en ziekenhuizen en op kwetsbare locaties, zoals grote recreatieterreinen, niet aan een plaatsgebonden risico van meer dan één op de miljoen per jaar mogen worden blootgesteld. (Zeer) kwetsbare gebouwen en kwetsbare locaties mogen daarom niet binnen de PR-10-6-contour van een activiteit worden gerealiseerd.

Voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties, zoals verspreid liggende woningen en een kleine sportlocatie, geldt de PR-10-6-contour als standaardwaarde. Hiermee moet in het omgevingsplan rekening gehouden worden. Dit houdt in dat aan de norm van ten hoogste één op de miljoen per jaar moet worden voldaan, tenzij er redenen zijn om af te wijken. Het bevoegd gezag moet deze redenen motiveren en afwegen tegen de verhoogde risico’s, waarbij de risico’s zoveel mogelijk moeten worden beperkt.

In sommige gevallen kan van de grens- en streefwaarden voor het plaatsgebonden risico worden afgeweken:

  • Van de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico mag tijdelijk worden afgeweken voor kwetsbare gebouwen en locaties (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.10). Gedurende de afwijking geldt een hoger plaatsgebonden risico van maximaal één op de honderdduizend per jaar (10-5/jaar). Voor zeer kwetsbare gebouwen geldt de afwijkingsbevoegdheid niet. De afwijking mag maximaal drie jaar duren, vanaf de datum dat het gebouw of de locatie is toegelaten of vanaf het begin van de activiteit. Voorwaarde voor het afwijken is dat na de periode van drie jaar wordt voldaan aan de grenswaarde van één op de miljoen per jaar. Met deze afwijking worden in transitiegebieden verandering mogelijk gemaakt. Vaak zijn hiervoor investeringen noodzakelijk die pas gefinancierd worden als de gebouwen of locaties daadwerkelijk op grond van het omgevingsplan zijn toegelaten.
  • De grens- en standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico gelden niet wanneer (beperkt) kwetsbare gebouwen of (beperkt) kwetsbare locaties een functionele binding hebben met de risicovolle activiteit (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.5). Dit betekent dat deze gebouwen en locaties aan een hoger plaatsgebonden risico dan één op de miljoen per jaar mogen worden blootgesteld. Functionele binding gaat om een gebouw of locatie waar activiteiten plaatsvinden vanwege de aanwezigheid van de kernactiviteit waar het risico vandaan komt. De kernactiviteit is dus de reden dat het gebouw of de locatie er is gerealiseerd. Voorbeelden van functioneel gebonden gebouwen zijn een winkel bij een LPG-tankstation of een kantoor bij een Seveso-inrichting.
  • Specifiek voor windturbines geldt een afwijkende norm voor het plaatsgebonden risico tot beperkt kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare locaties (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.11). Hiervoor geldt een norm van één op de honderdduizend per jaar. Met deze afwijkingsbevoegdheid wordt de plaatsing van windturbines onder meer mogelijk gemaakt op of nabij bedrijventerreinen.

Bepalen plaatsgebonden risico

In BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.8 is aangegeven hoe aan de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico kan worden voldaan. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen:

  • Activiteiten met vastgestelde afstanden;
  • Activiteiten met bij regeling vastgestelde afstanden;
  • Activiteiten met te berekenen afstanden.

Specifieke informatie over het bepalen en berekenen van het plaatsgebonden risico is te vinden in het Stappenplan plaatsgebonden risico.

Een bijzondere manier van omgaan met het plaatsgebonden risico is het risicogebied bij een chemisch cluster. Een chemisch cluster kan worden aangewezen als risicogebied (Bkl artikelen 5.16 en 5.17). Daardoor wordt het gehele chemisch cluster benaderd alsof het één risicovolle activiteit is met ook één PR 10-6-contour. De PR 10-6-contour is hierbij gelegen op de begrenzing van het risicogebied. Als gevolg van de regels voor het plaatsgebonden risico zijn binnen de PR 10-6-contour, en dus binnen het risicogebied, geen (zeer) kwetsbare objecten toegestaan en zijn beperkt kwetsbare objecten alleen na een motivatie toegestaan.

Decentraal beleid plaatsgebonden risico

In aanvulling op de verplichtingen die volgen uit de wet- en regelgeving kan het bevoegd gezag (in zover er discretionaire ruimte is geboden) eigen beleid toepassen. Dit eigen beleid kan worden vastgelegd in het omgevingsplan (gemeente) of de omgevingsverordening (provincie). Onderstaand zijn twee voorbeelden hiervan weergegeven met betrekking tot het plaatsgebonden risico.

  • In het omgevingsplan kan het bevoegd gezag kiezen voor het reserveren van ruimte voor plaatsgebonden risicocontouren, zodat risicovolle activiteiten kunnen uitbreiden of nieuwe activiteiten kunnen worden toegevoegd. Hiermee kan worden voldaan aan groeiambities zonder het omgevingsplan te hoeven wijzigen. Zie voor meer informatie het Stappenplan risicogebied.
  • Het bevoegd gezag moet voor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties rekening houden met de standaardwaarde voor het plaatsgebonden risico van 10-6. Van deze standaardwaarde kan worden afgeweken, waardoor beperkt kwetsbare gebouwen en locaties worden toegelaten binnen de PR 10-6 contour. Het bevoegd gezag moet hiervoor goede redenen hebben en dit motiveren.

Aandachtsgebieden

Aandachtsgebieden zijn gebieden rond activiteiten met gevaarlijke stoffen die zichtbaar maken waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevolgen van ongevallen met gevaarlijke stoffen. Dat betekent dat zich, bij een ongeval met gevaarlijke stoffen, levensbedreigende gevaren voor personen in gebouwen kunnen voordoen. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen drie soorten gevaren: warmtestraling (brand), overdruk (explosie) en concentratie giftige stoffen in de lucht (gifwolk). Daarmee zijn er ook drie typen aandachtsgebieden:

  • brandaandachtsgebied;
  • explosieaandachtsgebied;
  • gifwolkaandachtsgebied.

Aandachtsgebieden zijn gebieden waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd zijn tegen de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Deze gebieden maken direct zichtbaar welke gevaren in het gebied kunnen optreden en waar minimaal aandacht moet worden besteed aan extra bescherming. Hierdoor vormt het aandachtsgebied een instrument voor bedrijf, bestuurder en burger om het gesprek over veiligheid en bescherming door maatregelen te starten.

Hoe aandacht besteed kan worden aan extra bescherming, is vastgelegd in het BklBesluit kwaliteit leefomgeving. In het BklBesluit kwaliteit leefomgeving (artikel 5.15, lid 1) is aangegeven dat in het omgevingsplan binnen aandachtsgebieden rekening moet worden gehouden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar, als rechtstreeks gevolg van een ongeval, veroorzaakt door een activiteit met gevaarlijke stoffen. In het BklBesluit kwaliteit leefomgeving (artikel 5.15, lid 2) is ook geregeld hoe het bevoegd gezag hiermee rekening kan houden, namelijk door geen (beperkt/zeer) kwetsbare gebouwen en locaties toe te laten in het aandachtsgebied. Of, in het geval dergelijke gebouwen of locaties wel worden toegelaten, te waarborgen dat beschermingsmaatregelen zijn getroffen of door het aantal aanwezig personen of de tijd dat ze aanwezig zijn in die gebouwen of op die locaties te beperken.

Hoe hier verder invullen aan gegeven wordt, is een bestuurlijke keuze. Het bevoegde gezag maakt en motiveert in de omgevingsvisie en het omgevingsplan een keuze over wat voldoende veilig is en hoe gezondheid en milieu worden beschermd. Ook beoordeelt het bevoegd gezag of, en zo ja welke maatregelen nodig zijn om mensen in aandachtsgebieden voldoende te beschermen. Bij deze keuzes spelen verschillende elementen mee. Meer informatie hierover is te vinden in het onderdeel Bescherming.

Een bijzondere manier van het bieden van bescherming is het aandachtsgebied aanwijzen als voorschriftengebied. Voor nieuwbouw gelden in dit gebied de aanvullende bouweisen uit het BblBesluit bouwwerken leefomgeving. Zie hiervoor het onderdeel Voorschriftengebieden.

Begrenzing aandachtsgebieden

De begrenzing van de aandachtsgebieden ligt daar waar mensen binnenshuis in een standaard gebouw beschermd zijn tegen de gevaren van brand, explosie en gifwolk. Voor de bepaling van de aandachtsgebieden is uitgegaan van de bescherming die nieuwbouw en reguliere rampenbestrijding bieden.

De begrenzing van de aandachtsgebieden is vastgesteld in het BklBesluit kwaliteit leefomgeving

  • Een brandaandachtsgebied is de locatie begrensd door de afstand, waar als gevolg van een ongeval dat leidt tot een plasbrand of een fakkelbrand, de warmtestraling ten hoogste 10 kW/m2 is (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.12, lid 1).
  • Een explosieaandachtsgebied is de locatie begrensd door de afstand, waar als gevolg van een ongeval dat leidt tot:
    1. een kokende vloeistof-gasexpansie-explosie (Boiling Liquid Expanding Vapor Explosion, BLEVE), de warmtestraling ten hoogste 35 kW/m2 is, en.
    2. een explosie, anders dan onder a, de overdruk ten hoogste 10 kPa is. (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.12, lid 2).
  • Een gifwolkaandachtsgebied is de locatie begrensd door de afstand, waar als gevolg van een ongeval dat leidt tot een gifwolk, personen in een gebouw overlijden door blootstelling aan ten hoogste de bij ministeriële regeling bepaalde vastgestelde concentratie van een gevaarlijke stof (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.12, lid 3). Het berekende gifwolkaandachtsgebied kan enkele kilometers groot zijn. Dit hangt samen met het soort en de hoeveelheden giftige stoffen die vrijkomen.
    Bij het besluit over een ruimtelijk ontwikkeling in de omgeving van een activiteit met gevaarlijke stoffen, is het gebied waar rekening moet worden gehouden met het groepsrisico als gevolg van een gifwolk beleidsmatig afgekapt op 1,5 km (BklBesluit kwaliteit leefomgeving artikel 5.12, lid 4). Deze beleidsmatige afkapgrens geldt alléén voor ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van een activiteit met gevaarlijke stoffen.
    De afkapgrens geldt dus niet voor het verlenen van de vergunning voor de activiteit met gevaarlijke stoffen zelf. Bij de beoordeling of voorschriften aan de omgevingsvergunning voor een activiteit met gevaarlijke stoffen moeten worden verbonden om de gevolgen voor de omgeving van een gifwolk te beperken, moet uitgegaan worden van het bepaalde of berekende gifwolkaandachtsgebied. Ook geldt de afkap niet bij het rekening houden met de veiligheidsrisico’s van een brand, ramp, of crisis (BklBesluit kwaliteit leefomgeving, artikel 5.2). 

Zoals hierboven is aangegeven, worden de aandachtsgebieden begrensd door een bepaalde mate van warmtestraling, overdruk of concentratie giftige stoffen. Het is echter niet zo dat aanwezigen binnen een aandachtsgebied alleen beschermd hoeven worden tegen het gevolg dat bepalend is voor de begrenzing van het aandachtsgebied. Er kunnen ook andere gevolgen optreden. In de regel is bij een explosie bijvoorbeeld de overdruk bepalend voor de grootte van het explosieaandachtsgebied, maar er kan ook sprake zijn van warmtestraling, waardoor binnen het explosieaandachtsgebied ook hiertegen bescherming nodig is. De uitzondering op deze regel is een BLEVE. Dit is een type explosie waarbij de warmtestraling bepalend is voor de omvang van het aandachtgebied. Binnen dit aandachtsgebied kan echter ook bescherming nodig zijn tegen overdrukeffecten. Bij een brand geldt dat warmtestraling bepalend is voor de grootte van het brandaandachtsgebied, maar een fakkelbrand gaat vaak gepaard met een bepaalde mate van overdruk, waardoor hier ook tegen beschermd moet worden. 

Bepalen aandachtsgebieden

Tegen elk van de genoemde gevaren is tot op een andere afstand bescherming nodig. Afhankelijk van het type activiteit met gevaarlijke stoffen zijn voor het aandachtsgebied in de regelgeving vaste afstanden vastgesteld of zijn deze afstanden te berekenen. Meer informatie hierover is te vinden in het stappenplan aandachtsgebieden.

Binnen een aandachtsgebied zijn verschillende zones te onderscheiden. Deze zones kunnen van invloed zijn op de mate waarin het bevoegd gezag het bieden van bescherming zinvol, haalbaar en betaalbaar vindt. Over het algemeen kan er namelijk vanuit worden gegaan dat zowel de kans dat een plek getroffen wordt als de impact van een ongeval afneemt wanneer de afstand tot de risicobron toeneemt. Verder is voor bescherming tegen brand en gifwolk de blootstellingduur relevant. Deze aspecten kunnen door het bevoegd gezag worden meegewogen bij de besluitvorming over het al dan niet treffen van maatregelen om mensen in aandachtsgebieden voldoende te beschermen. Bij aandachtsgebieden die zijn gebaseerd op risicoberekeningen zijn de verschillende zones direct af te leiden uit de berekening. Bij aandachtsgebieden die beleidsmatig zijn bepaald (basisnet) of afgekapt (gifwolk) kan het bevoegde gezag er voor kiezen om door een aanvullende risicoberekening de verschillende zones binnen (en buiten) het aandachtsgebied te onderscheiden.

Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het bepalen en bekend maken van aandachtsgebieden. Een aandachtsgebied geldt zodra een risicovolle activiteit (overeenkomstig een omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit of overeenkomstig het omgevingsplan of na een tijdig gedane melding) in werking is. Een aandachtsgebied hoeft dus niet eerst in het omgevingsplan te worden aangewezen om te gelden.

Aandachtsgebieden moeten zichtbaar zijn voor elke burger en initiatiefnemer. Uiteindelijk zullen de aandachtsgebieden digitaal worden ontsloten via het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Het bevoegd gezag zorgt daarvoor. Door de aandachtsgebieden op de kaart te zetten, is direct voor iedereen helder waar extra bescherming nodig kan zijn tegen brand, explosie of gifwolk.

Combinaties van gevaren

Sommige activiteiten met gevaarlijke stoffen veroorzaken één soort gevaar en hebben daardoor één type aandachtsgebied, alleen voor brand, explosie óf gifwolk. Er zijn ook activiteiten die meerdere gevaren en daarmee meerdere aandachtsgebieden veroorzaken, dus combinaties van brand-, explosie- en/of gifwolkaandachtsgebieden. Dit kan worden veroorzaakt doordat binnen een inrichting meerdere activiteiten met elk een eigen gevaar worden uitgevoerd. Een voorbeeld daarvan is de activiteit 'Seveso-inrichting' waar brandbare vloeistoffen worden opgeslagen en met giftige gassen wordt gewerkt, waardoor sprake is van zowel een brandaandachtsgebied als een gifwolkaandachtsgebied. Er kunnen ook meerdere gevaren in een gebied ontstaan vanwege scenario’s met een combinatie van gevaren. Zo kunnen brandbare, giftige gassen aanleiding geven voor zowel een brandaandachtsgebied als een gifwolkaandachtsgebied.
Bij een overlap van aandachtsgebieden zijn er meerdere gevaren die in dat gebied kunnen optreden waar bij de keuze voor de inrichting van het gebied en het treffen van maatregelen rekening mee gehouden moet worden. Dit is bijvoorbeeld het geval als er eerst een explosie optreedt waardoor ruiten breken en daarna een gifwolk overtrekt. De veronderstelde basisbescherming tegen een gifwolk is door het breken van de ruiten niet meer aanwezig, waardoor mensen in de gebouwen niet meer beschermd zijn. 

Invloed van kans en gevolg op aandachtsgebieden

Aandachtsgebieden zijn een kenmerk van een activiteit met gevaarlijke stoffen. De aard en omvang van aandachtsgebieden wordt bepaald door de effecten van een scenario (namelijk warmtestraling, overdruk of concentratie gevaarlijke stoffen in de lucht) en niet door de kans. Maatregelen die enkel ingrijpen op de gevolgen, beïnvloeden de omvang van het aandachtsgebied doordat het de effecten van het scenario veranderen. Voorbeelden hiervan zijn een verandering in de omvang van insluitsystemen en het gebruik van andere stoffen die niet giftig of brandbaar zijn. Maatregelen die enkel de kans op een ongeval verkleinen, verkleinen de kans op schade en op doden en gewonden door een ongeval in de omgeving, maar de omvang van het getroffen gebied zal gelijk blijven aangezien de effecten van het scenario niet veranderen. Deze kans verlagende maatregelen hebben echter geen invloed op de aard en omvang van de aandachtsgebieden.
Het bevoegde gezag kan bij de bestuurlijke afweging over wat voldoende veilig is wel de kans op een ongeval, en maatregelen die deze kans beperken, betrekken. Dit is een invulling van de vereiste evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan (artikel 1.3 en 3.2 Omgevingswet).

Doordat aandachtsgebieden een kenmerk zijn van de activiteit met gevaarlijke stoffen en worden bepaald door de gevolgen van een scenario, is de omvang van het aandachtsgebied geen recht van een risicovolle activiteit. Door het toepassen van best beschikbare technieken bij de risicovolle activiteit, die mogelijk ingrijpen op de gevolgen van een ongeval, kan het aandachtsgebied kleiner worden. 

Ruimte maken voor nieuwe activiteiten

In het omgevingsplan kan het bevoegd gezag kiezen voor het reserveren van ruimte voor aandachtsgebieden, zodat risicovolle activiteiten kunnen uitbreiden of nieuwe activiteiten kunnen worden toegevoegd. Hiermee kan worden voldaan aan groeiambities zonder het omgevingsplan te hoeven wijzigen.

De gemeente kan in het omgevingsplan een bedrijf meer ruimte geven dan het bedrijf op grond van de geldende omgevingsvergunning heeft. Dit kan door grotere aandachtsgebieden vast te leggen dan dat op basis van het Bkl is bepaald of is berekend. Daarnaast kan de gemeente in het omgevingsplan ruimte reserveren voor nieuwe, nog niet concreet voorziene risicovolle activiteiten. Dit kan door op bepaalde locaties aandachtsgebieden toe te laten, terwijl hier geen activiteiten met gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, bijvoorbeeld voor de (her)ontwikkeling van een bedrijventerrein. Het besluit of het wenselijk is om ruimte te reserveren voor (de uitbreiding van) risicovolle activiteiten is een integrale afweging. Bij deze afweging moet rekening worden gehouden met de bescherming van aanwezige en geprojecteerde bebouwing, de economische belangen van gewenste risicobronnen of de groeiambities van bestaande risicobronnen en mogelijke overige milieubelangen. Door het reserveren van ruimte voor aandachtsgebieden in het omgevingsplan stelt de gemeente, naast dat ze ruimte biedt voor de uitbreiding of vestiging van risicovolle activiteiten, grenzen aan de mogelijke reikwijdte van de gevolgen die bij een ongeval met gevaarlijke stoffen zouden kunnen optreden.

Naast dat de gemeente in een omgevingsplan grotere aandachtsgebieden kan vastleggen, kan de gemeente er ook voor kiezen gebieden aan te wijzen waar zij geen aandachtsgebieden mogelijk wil maken. Hiermee wordt voorkomen dat (geprojecteerde) te beschermen gebouwen en locaties in de (gereserveerde) aandachtsgebieden van de (nieuwe) activiteit komen te liggen, waardoor ook geen aanvullende beschermingsmaatregelen getroffen hoeven te worden.

Onderstaand worden twee voorbeelden gegeven van ruimtelijke ontwikkelingen, waarbij wordt aangegeven hoe aandachtsgebieden en voorschriftengebieden hierbij een rol kunnen spelen.

De bouw (of uitbreiding) van een (nieuwe) risicobron
Bij het initiatief voor een nieuwe risicobron of uitbreiding van een bestaande risicobron, moet worden bepaald wat de omvang van het aandachtsgebied is. De omvang van het aandachtsgebied wordt bepaald aan de hand van bijlage VII van het BklBesluit kwaliteit leefomgeving of wordt berekend (zie stappenplan aandachtsgebieden). Wanneer de omvang van het aandachtsgebied is bepaald, moet worden beoordeeld of het aandachtsgebied past in het omgevingsplan. Dit is het geval als de gemeente in het omgevingsplan ruimte heeft gereserveerd voor toekomstige risicovolle activiteiten en aandachtsgebieden. Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil aanvragen die niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Ook het Rijk en de provincie hebben de mogelijkheid om via een projectbesluit direct aanpassingen te maken in het omgevingsplan.

De bouw van een (beperkt/zeer) kwetsbaar object
Bij het initiatief voor een (beperkt/zeer) kwetsbaar object moet beoordeeld worden of de ontwikkeling past in het omgevingsplan. Passen betekent in eerste instantie dat het omgevingsplan de ruimtelijke ontwikkeling (bijv. woningen of een school) toestaat in het betreffende gebied. Daarnaast kunnen er voorwaarden zijn gesteld aan de bouw van het kwetsbaar object op het gebied van bescherming.
Wanneer het omgevingsplan de bouw van het betreffende type object toestaat, moet worden nagegaan of het object in een aandachtsgebied is beoogd en of dit aandachtsgebied is aangewezen als voorschriftengebied. Het voorschriftengebied is altijd van toepassing voor zeer kwetsbaar objecten (zoals een ziekenhuis of kinderdagverblijf) wanneer deze in een brand- of explosieaandachtsgebied zijn voorzien. Als het voorschriftengebied is aangewezen, betekent dit dat er aanvullende bouweisen gelden voor het te bouwen object (artikel 4.90 tot en met 4.96 van het BblBesluit bouwwerken leefomgeving, zie stappenplan voorschriftengebied). Wanneer geen voorschriftengebied is aangewezen, gelden voor (beperkt) kwetsbare gebouwen en locaties niet de aanvullende bouweisen. Het wel of niet aanwijzen van een voorschriftengebied heeft echter geen invloed op de verplichting om op basis van artikel 5.15 BklBesluit kwaliteit leefomgeving rekening te houden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongeval veroorzaakt door een activiteit. Hoe dit gedaan kan worden, wordt besproken in het stappenplan groepsrisico.
Naast de aanwijzing van een voorschriftengebied, kan het omgevingsplan andere doel- en of middelvoorschriften bevatten waaraan de initiatiefnemer moet voldoen om de vergunning verleend te krijgen. Wanneer de initiatiefnemer in zijn plan kan aantonen aan de voorwaarden uit het omgevingsplan te kunnen voldoen, kan de omgevingsvergunnings worden verleend. Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil aanvragen die niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan.

Rondom risicogebieden kan op een bijzondere manier omgegaan worden met aandachtsgebieden. Meer informatie over het toepassen van een risicogebied is te vinden in het stappenplan risicogebied.

Decentraal beleid aandachtsgebieden

In aanvulling op de verplichtingen die volgen uit de wet- en regelgeving kan het bevoegd gezag (in zover er discretionaire ruimte is geboden) eigen beleid toepassen. Dit eigen beleid kan worden vastgelegd in het omgevingsplan (gemeente) of de omgevingsverordening (provincie). Onderstaand zijn twee voorbeelden hiervan weergegeven met betrekking tot aandachtsgebieden. 

  • Het bevoegd gezag kan door een berekening bepalen wat de kans per jaar is dat een groep personen van een bepaalde grootte (bijvoorbeeld 10, 100 of 1000 personen) tegelijk slachtoffer wordt van een ongeval met gevaarlijke stoffen en dit toetsen aan een in het eigen beleid vastgestelde oriënterende waarde;
  • Mensen die zich in de open lucht bevinden, kunnen door het ontbreken van de bescherming van een gebouw ook buiten het aandachtsgebied onvoldoende beschermd zijn tegen de gevolgen van ongevallen met gevaarlijke stoffen (artikel 5.12 Nota van toelichting BklBesluit kwaliteit leefomgeving). Het bevoegd gezag kan door een berekening een zone buiten de aandachtgebieden bepalen waar mensen die buiten verblijven (denk aan campings, evenementen, sportactiviteiten) bij een ongeval gevaar lopen. De beoogde ruimtelijke ontwikkeling kan vervolgens getoetst worden aan in eigen beleid vastgestelde uitgangspunten.

Voorschriftengebied

Het voorschriftengebied is een gebied waarin aanvullende bouweisen gelden voor nieuwbouw en vervangende nieuwbouw van een bouwwerk. De aanvullende bouweisen hebben tot doel om mensen in een gebouw te beschermen tegen de gevolgen van een van buiten komende brand of explosie. De bouweisen zijn aanvullend op de generieke bouweisen uit het BblBesluit bouwwerken leefomgeving en de beschermende maatregelen die binnen het hele aandachtsgebied worden getroffen (op basis artikel 5.15 BklBesluit kwaliteit leefomgeving). De beleidsambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is dat aanvullende bouweisen alleen daar worden toegepast waar ze nuttig én noodzakelijk zijn.

Aanwijzen voorschriftengebieden

Op basis van artikel 5.14 BklBesluit kwaliteit leefomgeving besluit de gemeente of een (deel van het) brand- of explosieaandachtsgebied in het omgevingsplan wordt aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied. Het gehele aandachtsgebied of een deel hiervan kan in het omgevingsplan worden aangewezen als voorschriftengebied. Gifwolkaandachtsgebieden kunnen niet worden aangewezen als voorschriftengebied. Voor de bescherming tegen gifwolken gelden voor nieuwbouw generieke bouweisen, zoals het uit kunnen schakelen van een mechanische ventilatievoorziening en het kunnen kiezen van het meest geschikte ventilatiesysteem.

De aanvullende bouweisen die gelden binnen het voorschriftengebied zijn opgenomen in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 BblBesluit bouwwerken leefomgeving. In een brandvoorschriftengebied zijn de regels van de artikelen 4.91 tot en met 4.95 van toepassing. In een explosievoorschriftengebied geldt de regel van artikel 4.96. Deze artikelen bevatten bouweisen om de gevolgen van een brand- en/of explosie te beperken, zoals de sterkte van de constructie bij brand, de brandwerendheid van wanden, ramen en deuren, de brandbaarheid van de gevel en het dak, een van de bedreiging (brand) afgekeerde ligging van nooduitgangen en het voorkomen van de scherfwerking van ruiten (Nota van toelichting BblBesluit bouwwerken leefomgeving, paragraaf 4.2.14). 

Zolang er in het omgevingsplan geen voorschriftengebieden zijn aangewezen, gelden binnen het aandachtsgebied géén aanvullende bouweisen. Een uitzondering hierop geldt voor zeer kwetsbare gebouwen. Zeer kwetsbare gebouwen (zoals ziekenhuizen, gevangenissen, kinderdagverblijven) in aandachtsgebieden moeten altijd worden aangewezen als voorschriftengebied, waardoor voor deze activiteiten bij nieuwbouw altijd de aanvullende bouweisen gelden. Het voorschriftengebied kan daardoor ook bestaan uit een aantal postzegels en hoeft geen aaneengesloten gebied te zijn. 

De aanvullende bouweisen gelden niet voor bestaande gebouwen die binnen een voorschriftengebied liggen. Ook gelden de aanvullende bouweisen niet voor gedeelten van het bouwwerk die buiten het voorschriftengebied worden gerealiseerd. Voor meer informatie over het toepassen van voorschriftengebieden, zie stappenplan voorschriftengebied

De aanvullende bouweisen gelden alleen bij (vervangende) nieuwbouw van bouwwerken binnen een voorschriftengebied. Het gaat hierbij om (artikel 4.1, BblBesluit bouwwerken leefomgeving):

  1. Bebouwingsmogelijkheden die in het omgevingsplan al bestonden voordat het voorschriftengebied werd aangewezen, maar nog niet zijn gerealiseerd, en
  2. Nieuwe bebouwingsmogelijkheden die in het omgevingsplan worden toegelaten binnen een brand- of explosieaandachtsgebied bij een bestaande activiteit met gevaarlijke stoffen.

Er wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen bebouwing die al vóór of pas ná de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan is toegelaten. In beide gevallen gaat het om nog niet benutte bebouwingsmogelijkheden waar de initiatiefnemer bij het realiseren moet voldoen aan de aanvullende bouweisen uit het BblBesluit bouwwerken leefomgeving. Het onderscheid is wel van belang voor de vraag naar de voorzienbaarheid (en vergoedbaarheid) van de schade.

Het tweede lid van artikel 4.1 van het Bbl bepaalt dat (gedeeltelijke) nieuwbouw na sloop, waarbij gebruik wordt gemaakt van (een deel van) de oorspronkelijke fundering, geldt als nieuwbouw. Hierop zijn dus de aanvullende bouweisen van toepassing.

Aanvullende bouweisen niet altijd verplicht 
De aanvullende bouweisen gelden niet voor een gebouw dat op de datum van de aanwijzing van het voorschriftengebied al binnen het aandachtsgebied aanwezig is. De eisen gelden pas als er na aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan een nieuw gebouw wordt gebouwd.

De aanvullende bouweisen gelden ook niet bij functiewijziging of verbouw van een bestaand gebouw (bijvoorbeeld een kantoorpand waarin appartementen worden gerealiseerd). Er is dan namelijk geen sprake van nieuwbouw in de zin van het BblBesluit bouwwerken leefomgeving. Mocht de functie van een gebouw na wijziging ‘zeer kwetsbaar’ worden (bijvoorbeeld de wijziging van flat naar zorginstelling) dan zal de extra bescherming voor de bewoners en gebruikers op een andere wijze inhoud moeten krijgen dan door het toepassen van aanvullende bouweisen.

Daarnaast zijn de aanvullende bouweisen alleen van toepassing op het bouwwerk op het moment dat het bouwwerk daadwerkelijk in gebruik wordt genomen. Met de woorden ‘het bouwen van nieuwe bouwwerken’ in artikel 4.1 BblBesluit bouwwerken leefomgeving worden dus niet de regels voor het uitvoeren van bouwwerkzaamheden (het bouwproces) bedoeld.

Bouweisen gelden niet voor de risicobron
De aanvullende bouweisen zien toe op de bescherming van personen in gebouwen in de omgeving van een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. De eisen hebben dus geen betrekking op de risicobron zelf (bijvoorbeeld een buisleiding). 

Brand
Bij een brand is bescherming nodig tegen de warmtestraling. Daarbij spelen zowel de intensiteit van de warmtestraling als de blootstellingsduur een belangrijke rol. Eventueel aanwezige bescherming kan falen doordat materialen na een zekere tijd ontbranden of gebouwdelen (glas) bezwijken. Zo breekt standaard beglazing al vanaf een temperatuurverschil in de ruit van circa 30 graden of bij opwarming van het materiaal tot 200 á 400 graden Celsius. In het brandvoorschriftengebied gelden aanvullende bouweisen die bijdragen aan de bescherming. Deze eisen staan omschreven in artikel 4.91 tot en met 4.95 van het BblBesluit bouwwerken leefomgeving. Deze artikelen bevatten verplichtingen voor bijvoorbeeld de brandwerendheid van de uitwendige scheidingsconstructie van het gebouw en de brandklasse van de gevel en vloeren. Opgemerkt moet worden dat het BblBesluit bouwwerken leefomgeving uitgaat van de standaard brandkromme en niet van een chemische brand. Dit betekent dat in de uitvoeringpraktijk specifieke aandacht nodig is voor materiaalkeuze, zodat zeker is dat de gebruikte materialen ook bestand zijn tegen de hogere temperatuur en snelle warmteopbouw die kenmerkend zijn voor een chemische brand. Indien dit niet wordt gedaan is het mogelijk dat de beschermende maatregelen geheel niet werken of voor een kortere tijd bescherming bieden.

De bouweisen die gelden in het brandvoorschriftengebied bieden vooral bescherming in het deel van het aandachtsgebied waar geen sprake is van vlamcontact, de gebouwen geleidelijk opwarmen (geen groot temperatuurverschil in materialen) en een beperkte temperatuuropbouw plaatsvindt. Zo moet de uitwendige scheidingsconstructie voldoen aan klasse A2 (geen vlamoverslag en praktisch ontbrandbaar). Ook moeten deuren, ramen en kozijnen voldoen aan klasse D (wel vlamoverslag mogelijk en in de praktijk goed brandbaar). Als gevolg hiervan kunnen de aanvullende bouweisen effectieve bescherming bieden tegen een plasbrand, zolang geen sprake is van vlamcontact met deuren, ramen en kozijnen. De aanvullende bouweisen zijn echter minder effectief in het bieden van bescherming tegen een fakkelbrand.

Explosie
Bij een explosie is bescherming nodig tegen de vrijkomende drukgolf (impuls) en de scherfwerking. Eventueel aanwezige bescherming kan falen doordat de plek waar mensen aanwezig zijn bezwijkt of doordat er vliegvuil (scherven, objecten) binnendringt. In het explosievoorschriftengebied geldt een aanvullende bouweis die bijdraagt aan de geboden bescherming. Deze eis staat omschreven in artikel 4.96 van het BblBesluit bouwwerken leefomgeving. Dit artikel bevat de volgende verplichting: "In een explosiegebied gelegen beglazing is zodanig dat bij een explosie letsel door scherfwerking wordt voorkomen." Concreet betekent dit dat de beglazing wel mag bezwijken, maar geen gevaarlijke scherven mag veroorzaken of doorlaten. 

De aanvullende bouweis die geldt in het explosievoorschriftengebied kan effectief zijn op plekken waar de aanwezige gebouwen niet bezwijken, dat is het deel van het aandachtsgebied waar een overdruk van minder dan 30 kPa is te verwachten. Verder is oplettendheid nodig bij combinaties van gevaren (explosie en brand, of explosie en gifwolk). Omdat de beglazing wel mag bezwijken (en aan andere gebouwdelen geen aanvullende eisen worden gesteld) bieden gebouwen na een explosie geen bescherming meer tegen brand of gifwolk. Daarnaast is beglazing die specifiek bescherming biedt tegen explosie in de regel minder geschikt om bescherming te bieden tegen warmtestraling, waardoor maatwerk nodig kan zijn.

Gifwolk
Bij een gifwolk is bescherming gericht op het beperken van de dosis giftige stof die mensen binnen krijgen. Eventueel aanwezige bescherming faalt als de concentratie van de giftige stof te hoog wordt of als mensen te lang aan de gifwolk worden blootgesteld. Het verschilt per type giftige stof welke concentratie en blootstellingsduur gevaarlijk is.

In artikel 5.14 BklBesluit kwaliteit leefomgeving is geen mogelijkheid opgenomen om aanvullende bouweisen te verplichten in een gifwolkaandachtsgebied. Het ministerie van I&WInfrastructuur en Waterstaat heeft de beleidsmatige keuze gemaakt dat geen aanvullende bouweisen noodzakelijk zijn, omdat de generieke bouweisen uit het BblBesluit bouwwerken leefomgeving al mogelijkheden bieden om bescherming tegen een gifwolk te realiseren. Zo is in het vierde lid van artikel 4.124 BblBesluit bouwwerken leefomgeving geregeld dat een mechanische ventilatievoorziening bij een ongeval handmatig uitgeschakeld moet kunnen worden. Ook biedt het BblBesluit bouwwerken leefomgeving de mogelijkheid om maatwerk toe te passen bij het kiezen van een ventilatiesysteem.

Indien de mechanische ventilatie is uit te schakelen, kunnen de mensen in het gebouw gedurende enige tijd worden beschermd tegen een gifwolk. Hoe groter de binnenruimte en hoe beter de afdichting, hoe langer het gebouw bescherming biedt. In algemene zin kan worden gesteld dat uitschakelen van de ventilatie een geschikte methode is om tijdelijk bescherming te bieden tegen rook(deeltjes), damp en aerosolen. Daarbij bieden ventilatieprincipes die werken met overdruk binnen het gebouw gedurende een langere tijd bescherming dan ventilatieprincipes waarbij onderdruk kan ontstaan binnen het gebouw (meer afzuiging dan aanvoer verse lucht). Aandachtspunt is of de mechanische ventilatie is uit te schakelen vanaf een veilige plek. Daarnaast is het moment van uitschakelen bepalend, ideaal is uitschakeling vlak voor het moment dat de gifwolk arriveert. Op het moment dat de gifwolk is gepasseerd, is het nuttig om het gebouw te ventileren zodat de concentratie giftige stof binnen het gebouw weer zo snel mogelijk afneemt.